我国法律援助的现状与发展
[关键词]：法律援助 司法救助 社会团体 司法救助专项基金 农民 律师 司法所
一、法律援助的渊源及发展现状
法律援助制度源自十九世纪的英格兰。英国是世界上最早建立法律援助制度的国家，其法律援助主要有民事法律援助和刑事法律援助两种形式。在英国，法律援助作为国家必须承担的责任和义务，其资金主要来源于政府拨款。1999年《获得司法公正法》（Access to Justice Act）通过后，民事法律援助和刑事法律援助分别被两个新的计划所取代，即社区法律服务和刑事辩护服务。法律服务局也被法律服务委员会所取代，法律服务委员会的两个重要职能便是更好地控制预算和保证法律援助的质量。《获得司法公正法》对英国法律援助体系最大的影响是将全新的合约制度引入了英国法律援助体制中。随着合约制的引入，英国提供法律援助的主体也发生了一些变化，只有那些通过法律服务委员会质量认定并与之签订合约的律师事务所和其他法律服务机构，才能提供相关的法律援助服务。在民事法律援助方面，除原来的事务律师外，许多非赢利机构也能承担这项工作，前提是它们必须符合法律服务委员会制定的统一质量标准并获得法律服务委员会的合约。在刑事法律援助方面，法律服务委员会虽与所有符合质量要求的律师事务所签订合约，但并不完全依赖律师事务所从事该项工作[1].
为保证法律援助的服务质量，法律服务委员会设计了一套专家质量评分标准，用于评价不同种类的工作，提供者要想成为签约事务所，必须获得一定的质量分数。而对于疑难复杂案件，则采取了一些特别的措施保证质量，比如采用大案管理体系，与律师事务所单独签订合同，或建立专业名册制度，要求具有一定专业水平和办案经验的律师才能参与办案。现代意义上的法律援助制度形成于本世纪中叶，它是世界经济发展、社会文明进步的必然产物。目前它已为世界上一百四十多个国家的宪法和一些国际公约确认为保障公民权利的一项基本原则。
洛克说，“法律的目的是对受法律支配的一切人公正地运用法律，借以保护和救济无辜者”。法律援助制度是法制观念不断发展的结果，更是对平等的制度化的阐释。“在西方法律传统中，法律被设想为一个连贯的整体，一个融合为一体的系统，一个‘实体’，这个实体被设想为在时间上是经过了数代和整个世纪的发展。法律不是作为一个规则体，而是作为一个过程和一种事业[2]”。 平等不成为信仰，法律平等不过是一种规则上的平等，而不会成为生活实践。平等在伪法治国家仅仅是一种法律条文，而不是一种信仰，因此，不可能拥有自己诚实的司法实践。一般而言，平等保护要实现两个法律目标：“保护我们的权利不受政府侵犯以及通过政府保护我们的权利不受其他公民侵犯”[3].与此相关的，平等保护往往通过三种渠道来完成：限制政府特权、法治原则、法律援助。限制政府和法治原则从否定方面实现了法律的平等原则，法律援助则从肯定方面贯彻平等原则。然而，无论是法治原则，还是对受歧视团体的法律援助，平等保护背后一直起作用的是对平等的信仰。法律援助制度不仅是对平等的法律信仰的推崇，更是这种法律信仰的体现[4].
法律援助在国内外虽有许多种内涵界定，但其实质正如肖扬在1996年第7次部长办公会上所讲的：“法律援助，简言之，就是为弱者、残者、少者、贫者提供法律救济、法律帮助，保护司法人权，实现司法公正，体现我国在法律面前人人平等的精神。”从援助主体上看，法律援助有狭义和广义之分，狭义的法律援助包括律师、公证员、基层法律工作者提供的法律帮助，例如《司法部关于开展法律援助工作的通知》称“法律援助是指在国家设立的法律援助机构的指导和协调下，律师、公证员、基层法律工作者等法律服务人员为经济困难或特殊案件的当事人给予减免收费、提供法律帮助的一项法律制度”[5]；广义的法律援助指包括司法救助在内的人民法院、人民检察院、民间组织、律师、公证员、基层法律工作者提供的法律帮助[6].即广义的法律援助包括狭义法律援助、司法救助和民间组织救助三大块内容。从受援主体上看，有学者认为法律援助是国家以制度化、法律化的形式，为贫者、弱者或残疾者提供的法律帮助，换句话说，为经济上贫穷，智能上低下，生理上残缺而需要法律援助帮助的人，提供免费或者减少收费的法律服务，以实现法律赋予公民的平等权利[7].
（一）狭义法律援助的现状
我国以经济困难的诉讼当事人为援助对象的狭义法律援助萌芽始于1992年。1992年5月，武汉大学成立了“社会弱者权利保护中心”，该中心的成立，揭开了我国法律援助工作的序幕。1994初，中国第一个由政府设立的法律援助机构——“广州市法律援助中心”挂牌成立，标志着我国正式开始探索实施法律援助制度，揭开了中国法制文明史上崭新的一页。2003年《法律援助制度》的颁布，标志着我国建立起了真正意义上的现代法律援助制度。1996年3月《刑事诉讼法》第34条的规定，首次在法律上确认了法律援助制度。同年5月《律师法》第41条的规定进一步确认了法律援助制度。在近十年的时间里，法律援助事业迅速发展，为实现社会平等，促进司法公正，推动社会文明进步发挥了积极作用，但也存在立法不统一、定位不明晰、经费管理混乱等问题。《法律援助条例》已于2003年9月1日生效施行，标志着我国的法律援助从最初的无法可依、自行其是的混沌局面步入了法治轨道。特别是宪法修正案中对人权尊重和保护的进一步确认重申，以及政府大力开拓执政为民积极推进政治文明的坚强决心和智慧的背景下，法律援助自身也获得了“法律援助是政府的责任”的勇气和高度。
目前，我国的法律援助事务主要由各级法律援助中心承办。至2005年12月，全国已建立各级法律援助机构31298个，法律援助专职人员 11377人，其中职业律师约5029人。1999年至2006年9月，全国法律援助机构共受理各类案件1224207件，受援人员2204403人。自1996年以来，我国许多律师事务所也同时承接法律援助事务，《律师法》和《法律援助条例》更是将律师提供法律援助规定为其应当履行的法定义务。近年来，法律援助机构组织律师等法律援助人员办理各类法律援助案件迅速增长。据统计，1999年，法律援助机构组织律师等法律服务人员办理的法律援助案件91726件，2005年迅速增长到253665件，年增长率达到了25%；1999年受援人数为190545人，2005年增长到433965人，年增长率达到了18%.
狭义法律援助获得巨大发展的同时，我们也应意识到发展中所遇到的弊端和困惑。第一，与国外发达国家相比，我国法律援助整体水平不高。国外一些发达国家，对法律援助机构的数量和布局采取了量化的办法。例如在荷兰，政府要求保证申诉人1小时内能够到达最近的一个法律援助机构，5公里之内就应该有一个机构可以受理申请。再比如美国，联邦政府成立了法律服务公司，其大部分工作就是促使为每1万个穷人提供2个律师，以使美国各地都有法律援助9.而在我国，截至2005年底，尚有200左右的县、市（区）没有律师，全国每10万人才分享1名法律援助专职人员提供的服务，每24万人才分享1名职业律师提供的法律援助服务。在财政经费方面，西方国家每年大都会划拨巨额财政用于法律援助，例如英国与荷兰法律援助的年度财政拨款占当年国民生产总值的1%，英国的法律援助开支是全世界最高的，约合每人30英镑，丹麦用于法律援助的财政拨款占当年国民生产总值的0.5%.南非的法律援助经费全部由中央财政拨付，2005年的法律援助经费合计人民币4亿5千万元左右，而当年南非全国总人口约4千余万，人均拥有法律援助经费近10元。而我国2005年度各级财政用于法律援助的拨款总额为26220万元，以我国12亿人口为基数，人均占有法律援助经费仅为0.21元。
第二，我国国内个区域之间发展不平衡。东部沿海地区经济发展较快，财政上用于法律援助的经费也相对较为充裕，与中西部地区差距较大。以2005年为例，广东省用于法律援助的总经费超过了3000万元，山东省首次超过了2000万元，浙江、江苏也均超过了1500万元，河南、上海、重庆、辽宁、北京、福建的法律援助经费均超过了1000万元，上述10省法律援助经费总和占到了当年全国法律援助总经费的61.3%，而中西部很多省份当年用于法律援助的经费总额只有两三百万元。
第三，律师和基层法律服务工作者参与法律援助的广度和深度都有待提高。美国法律援助制度的专家罗伯特。L.施潘根伯格认为，“没有至少为成本提供补偿，不存在来自法庭指定的没有数量限制的案件的压力的保证，私人职业律师中除了那些最没有经验的或最不合格的律师外，可能会一起放弃为贫困者提供辩护”[10].据统计，2005年全国12万名专兼职律师共办理法律援助案件108299件，人均不到1件，相当多的律师并未承办法律援助案件，这对法律援助工作来讲是一种资源浪费。第四，律师办案补贴增长缓慢，在一定程度上影响了律师办理法律援助案件的积极性。全国尚有部分地区没有出台法律援助经济困难标准，或者制定办案补贴标准，仍有相当多的地区没有将法律援助经费纳入预算。导致这一现象出现的原因是多方面的，法律援助机构工作人员和律师办案费用补贴机制不一是重要原因。几乎所有地方的律师办理法律援助案件均是按照每案一定数值发放补贴，而法律援助机构工作人员办理案件所发生的费用采取的是“实报实销”的办法，实际发生的费用可能要高于办案成本[11]，这样就造成了许多律师自己贴钱办理法律援助案件的局面，加之中西一些地方办案补贴更本无法到位，大大影响了律师办理法律援助案件的积极性。最后，法律援助的社会捐助和行业奉献未能持续有效深入开展，法律援助资金过分单纯依赖于财政拨款。一些地方挤占、挪用、截留法律援助经费的现象时有发生，影响了法律援助工作有效开展[12].
（二）司法救助的现状
司法救助又称诉讼救助，罗马法中称之为“穷人规则”（pool person rules）13.海牙国际私法会议早在十九世纪末便开始关注国际司法救助问题，1896年制定的《海牙民事诉讼程序公约》中就专门涉及到国际司法救助的问题，该公约历经修改，最终于1980年被《国际司法救助公约》所取代。
我国当前的司法救助指人民法院、人民检察院等司法机关对因经济困难而无力支付诉讼费用及诉讼中产生的其他费用的当事人全部或部分免除其应承担的费用的一项制度。司法救助作为一项司法阳光工程，在我国起步较晚，直到十一届三中全会之后才开始受到重视和关注。新中国最早的关于司法救助的法律文件始于1984年最高人民法院颁布的《民事诉讼收费办法（试行）》，1999年最高人民法院出台的《〈人民法院诉讼收费办法〉补充规定》第4条第2款正式提出了“司法救助”的概念。我国诉讼法中有关诉讼费用“缓、减、免”方面的规定，也是司法救助的体现。近年来，伴随着“和谐司法”、“司法为民”等理念的提出，人民法院、人民检察院等司法机关纷纷开始探索如何通过司法救助为弱势群体服务，如何通过司法救助为构建和谐社会服务。2005年最高人民法院和司法部联合颁布了《关于民事诉讼法律援助工作的规定》，紧接着，最高人民法院、最高人民检察院、公安部和司法部联合颁布了《关于刑事诉讼法律援助工作的规定》，这两个规定的颁布，对规范司法救助工作起到了指导性的作用。最高人民法院2006年8月14日公告施行的《关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释（二）》更是对司法救助进行了里程碑式的发展，该解释第三条规定，“劳动者以用人单位的工资欠条为证据直接向人民法院起诉，诉讼请求不涉及劳动关系其他争议的，视为拖欠劳动报酬争议，按照普通民事纠纷受理”，凭一张欠条就可以直接到法院打劳资纠纷官司，这在要求仲裁前置的时代是不敢想象的。2006年12月8日，国务院常务会议通过了《诉讼费用交纳办法（草案）》，该办法将于2007年4月1日起施行。《办法》专章规定了司法救助的主体、条件等内容，其中对减免诉讼费用分别规定了具体的适用情形。
司法救助在立法体制上得到完善的同时，我们也应看到当前司法救助实践中所存在的一些亟待完善的地方：第一，司法救助领域单一、手段单一。我国当前施行的司法救助主要体现在诉讼费用的缓、减、免方面，而其他方面诸如当事人对诉讼文书的复印、执行阶段的救助等方面较少涉及，这在一定程度上影响了司法救助的全面性。第二，司法救助专项基金并未完全建立，地域差距明显。司法救助专项基金是为救助弱势群体而设立的，应该得到公共财政的支持。我国到目前为止，东部沿海省份关于司法救助专项基金的发展势头良好，截至2006年12月，浙江102个法院已经全部建立了司法救助基金，全年为经济确有困难的当事人缓、减、免收诉讼费2917.96万元14.但许多中西部地区的法院并未起司法救助专项基金制度，在一定程度上影响了司法救助的施行。第三，司法救助与狭义法律援助之间缺乏联通性。在施救主体上，司法救助与狭义法律援助由于分属不同的单位，因此在申请手续、申请材料等方面，两者缺乏相互之间的承认，受援人如果想要获得救助和援助，便要提出两份不同的申请材料，分别申请，这在一定程度上违背了援助的本意。第四，受援人提供经济困难证明存在困难。根据最高人民法院《关于对经济确有困难的当事人提供司法救助的规定》，当事人请求司法救助的，应当在起诉或上诉时提交符合当地民政、劳动和社会保障等部门规定的公民经济困难标准的证明。但在实践中，求援的当事人大多来自农村，有的是外来打工人员，让他们去相关部门开具经济困难标准的证明存在困难。况且最高人民法院的《规定》并未明确当事人应提供的是哪一级政府所属部门开具的证明，因此给当事人求援和司法机关施援都带来了较多困难。
（三）社会团体及法律院校救助的现状
我国实施法律援助制度以来，各种社会团体一直积极支持和参与法律援助工作的开展。2003年颁布的《法律援助条例》第8条明确规定，“国家支持和鼓励社会团体、事业单位等社会组织利用自身资源为经济困难的公民提供法律援助”，在立法上肯定了社会团体在法律援助工作中的作用。
从目前情况来看，社会团体参与法律援助工作的主体主要包括各级工会、妇联、残联、共青团等组织。工、青、妇、残等社会团体参与法律援助的方式，一般是通过设立社团法律援助组织的方式，利用本社团资金、人员、设备、场所等条件，为本社团成员提供法律援助，维护其合法权益。到目前为止，我国妇联已建立其自身的法律援助组织2800个左右，全国工会已建立法律援助组织3000余个。除对个案提供指导和帮助之外，在一些具有纪念意义的日子，例如“三八妇女节”、“全国助残日”等，各级社会团体还组织全国性的法律援助活动，积极开展宣传、法律咨询等活动。
社会团体对我国法律援助活动的开展起到了一定的积极作用，但受自身资源等方面的限制，其参与法律援助活动仍然存在较多问题。首先，社团专门法律援助人才欠缺。法律援助是一项专业性相当强的工作，需要具备一定业务素质的人才能胜任。而我国各类社会团体中专业人才缺乏，使得在客观上影响了其法律援助活动的开展，以法律援助工作开展较好的广东省为例，截至2004年，全省妇联共有144个法律援助组织，但整个系统仅有15名律师，而且大多集中在广州、深圳等发达的城市，有的地市的妇联组织则一名律师都没有，广东如此，那么中西部地区的情况也可想而知了[15].其次，由于社会组织专业人才的欠缺，直接导致了其每年所办理案件的数量和质量。2005年，全国法律援助机构工作人员直接办理法律援助案件数量为208347件，其中社会组织人员承办的为5884件，仅占当年案件总量的2.8%.由于欠缺专业人才，广大社会团体提供法律援助的形式也大多限于提供法律咨询、法律调解等，而参与刑事辩护和诉讼代理则非常少。再次，社会团体法律援助组织的大量设立，在一定程度上制约了政府法律援助机构的发展。以山东省为例，2005年全省有省、市、县三级政府法律援助机构157个，但工会、共青团、妇联、残联、老龄委、部队、狱所等部门和单位所成立的法律援助工作站却达883个，这在一定程度上分散了官方法律援助机构的主导地位，而且由于社会团体开展法律援助的经费来源于政府，因此这在一定程度上也分散了政府的资源。最后，社会组织开展法律援助的经费严重短缺。除个别经编制部门批准的外，其他社会组织基本上没有专项经费或者经费有限，其业务活动受到很大制约。
我国各类法律院校是我国法学教育的基地，是法律人才的培育摇篮。近年来，许多法律院校纷纷建立了学生法律援助机构，将学生的专业知识运用到实践工作中。许多实施法律援助制度历史比较悠久的国家的经验表明，利用非政府的力量开展法律援助志愿活动，不仅可以弥补政府力量的不足，而且具有多种良好的社会效应[16].在国外，法学院校的学生和教员志愿参与法律援助的情况非常普遍，其组织形式在美国称之为“诊所”，在荷兰称为“法律商店”。美国哈佛大学法学院教授、“诊所”教育的创始人小查尔斯丁。奥格利特里认为，法学院的“诊所”教育有四个基本作用，即：“为社区贫困者提供公共服务；作为法律教学人员的一种有用的教学工具；作为法律教学人员的一种潜在资源；为学术界和学生提供了实践与认识社会的窗口”[17].近年来我国法律院校参与法律援助的广度和深度均有所扩大，一方面将法学教育与社会实践较好地结合了起来，另一方面为我国的法律援助工作提供了巨大的智力支持。
二、农民法律意识的影响因素
影响农村法治建设的因素可以分为内在因素和外在因素两方面。内在因素是农民的法律意识，它是农民关于法律现象的思想观念、知识和心理的总称。对广大农民工而言，法律意识水平的高低直接影响他们能否以法律支配自己的日常行为，能否运用法律武器维护自己的合法权益。外在因素则指社会组织机构及其工作人员在处理农民工问题时是否依法办事，能否满足农民的法律需求及其对农民心理的影响。
作为一种社会意识形态，法律意识具有相对独立性，一旦形成就有传承作用，而法律意识的内在因素有历史传统、法制教育等多种复杂因素。
首先，在农村历史传统中，农民行为的指导思想是“礼治”多于“法治”，并深深影响着农民的法律意识。正如费孝通先生所说的“乡土社会是礼治的社会”，在“乡土社会中，法律是无从发生的”。中国传统社会中有着浓厚的权大于法、情大于法等的与现代法治相矛盾的礼法观，强调德礼教化而忽视法治，强调家庭团体而忽视个人权益。中国自古就有“和为贵，好谦让”的民族传统，儒家思想历来倡导道德教化，反对事断于法，在封建农业的经济基础下，在天人合一的信念依托下，在德主刑辅的司法理念指导下，普通国人往往在不得已的情况下才会去衙门面对威严的司法官，在中国这样一个讲究人伦亲情的乡土社会中，诉讼无疑会破坏温情脉脉的和谐关系。“宗法制度在两重意义上塑造了中国农民的法律心理：一是它通过血缘连结的人情，把国家法律的强制、习惯法的自然约束和道德法庭的社会监督有机地统一为一体，其在某种程度上取代了国家正式法律；二是在宗法制度的面纱下面，农民自动解除了作为独立个体即自由民的可能，从而从根本上剥夺了农民以个体名义争讼的自主性。习惯中农民之间一旦发生冲突或纠纷，往往是请声望较高的长者以人情、礼俗来调解和缓和从而保持秩序的稳定，其注重的是互相忍让而不是追求明辨是非。在广大的农村尤其是经济文化相对落后的地区，这种意识仍决定着农民解决纠纷的方式。建国以来，我国虽在立法上对农民的平等权加以了保护，但基于长期封建思想的影响，农民对平等、自由等权利意识仍然相当薄弱。
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