关于被申请国家赔偿确认案件的调研报告
5、增加法院经济负担。根据《规定》，上级法院办理申请国家赔偿确认案件确有必要举行听证时，作出裁判的法院应到庭听证并说明裁判的理由。作为基层法院，须派人到中院以及区高院进行听证，往来的交通费、伙食费、住宿费等均自行负担。违法确认案件的频频发生，基层法院所必须支出的费用就更多，给没有任何赢利收入的法院造成了较大的经济负担。尤为严重的是，一旦案件被确认违法，巨额的赔偿费用如何落实也是法院极端头疼的事。尽管国家赔偿法规定，国家赔偿费用由各级财政的国库支付，但实际操作中还是落实到法院自身上。法院作为国家审判机关，其诉讼费用收入已按财政收支两条线划入国库，其开支主要按国家预算靠财政拨款，因此无力支付额外的巨额的赔偿费用。同时，法官普遍比较清贫，更不可能根据国家赔偿法规定的过错制度完全落实到违法的法官头上。这也是基层法院不大愿意确认自身违法的主要原因之一。
综合而言，被申请国家赔偿确认案件对人民法院具有多方面的消极影响，各级法院应对此予以高度的重视，采取有效的措施进行积极应对，这是维护法院正常工作秩序和自身利益、树立司法权威和法院公信力、塑造人民法院公正司法形象的迫切需要。
五、应对国家赔偿确认案件的策略与建议
根据上述调研，我们对我院被申请国家赔偿确认案件进行综合评价，获得以下三个基本判断：一是我院被申请国家赔偿确认案件高发性与低确率的对比说明我院被申请国家赔偿确认案件的发案呈现一种“虚高”现象；二是被申请国家赔偿确认案件对人民法院树立司法权威以及维护公正司法形象等诸多方面具有消极影响；三是执行环节尤其是财产保全行为是违法确认的高发环节。通过以上调研，我们形成了一种结论性认识即各级法院都应对违法确认案件予以高度的重视。虽不能认为我院被申请国家赔偿确认案件的情况就代表所有法院的基本情况，但这无碍我们以此为观照的模型，进而站在一般法院的立场，研究应对国家赔偿确认案件的策略和具体措施，力图提出有价值的建议。这恰恰正好是调研工作主旨之所在。
（一）应对国家赔偿确认案件的策略
1、控制论。《规定》颁行以后，国家赔偿案件明确成为人民法院办理和须面对的新型案件，因此该类型案件进入到诉讼环节是不可避免。如前所述，违法确认一旦具备诉讼的形态就会对人民法院正常工作秩序、公正司法形象、司法权威等诸多方面带来消极的影响。而“虚高”现象的存在就会将此种消极的影响扩大到不应有的程度。因而必须要对违法确认案件的发案率控制到合理的范围，将其固有的消极影响尽量控制到最小范围之内，乃至完全消除。
2、预防论。违法确认之所以成为一种新型的诉讼形态，具有当事人公正需求得不到满足和法院司法确有违法行为两方面的因素。因此，要完全消除其固有的对人民法院的多方面影响，理想的设计应是采取防患于未燃的策略，通过进一步规范法院司法行为以及满足当事人的公正期望来防止违法确认申请的提出。根据违法确认集中在执行领域高发的特点，预防论除包括一般司法行为的规范外，还应针对执行工作进行重点治理，是一般预防与特殊预防两大体系的结合。
3、综合治理论。违法确认诉讼之生成并给人民法院带来消极影响，既有法律政策的因素，也有社会背景的因素，既有当事人的原因，也有法院自身的原因，还有新闻舆论等社会方面的原因。就迄今被确认违法的原因来分析，即有司法理念方面的深层次原因，也有司法能力方面的根本原因，还有工作作风方面的直接原因。因此，无论是对已具备诉讼形态的违法确认事件实施控制，还是对违法确认进入诉讼环节进行预防，均要兼顾到方方面面，进行综合治理。
综合治理的策略体现了系统论的思维方式。控制论针对对已具备诉讼形态的违法确认事件实施控制，而预防论则从更根本方面去杜绝违法确认事件成为诉讼来释放其负面影响，两者结合则体现了标本兼治的思想，与综合治理的策略是如出一辙的。
（二）对国家赔偿确认案件实施控制的措施及建议
1、控制发案的“虚高”现象的措施及建议。
违法确认案件发案的“虚高”会导致其对人民法院固有的消极影响不恰当地放大，因此必须要将发案率控制在合理的范围内。这就要求人民法院要严把立案关，尽量将立案率控制在与确认违法率持平的目标范围内，防止将没有合理根据的案件予以不应有的立案办理。
对具体措施，我们建议：（1）确立“严进严出”的立案理念。根据《规定》第3条，国家赔偿确认案件的立案要求有申请人适格、有具体的确认请求和损害的事实及理由、申请在司法行为作出的两年内提出、属于受理确认的法院管辖范围，其中第2个要求属于实体审查，而其余三个要求则是简单的程序审查问题。在司法实践中，上级法院办理对基层法院的司法行为申请违法确认案件的立案时，对实体审查尤其是具体申请理由方面把握不够严，造成了“宽进严出”的立案模式。因此，法院办理违法确认案件立案时，应要加强对实体问题的审查，把握相关事实的真实性以及与损害的因果关系，切实提高立案质量。（2）建立立案听证制度。根据《规定》，基层法院不再办理对自身司法行为申请违法确认的案件，而由中级法院统一立案办理，基层法院仅是在上级法院立案后审查期间被动性地参加听证。此种审查听证制度一方面剥夺了基层法院对立案的主动权破坏了自行确认阶段基层法院原有的消解诉讼机制，另一方面将基层法院与申请人的对话与沟通后置于审查阶段，造成立案消解诉讼机制的真空。因此，应建立立案听证制度，在立案之前促成基层法院与申请人的对话、沟通与和解，不仅可以消解部分诉讼，也可以进一步提高立案质量。（3）建立基层法院优先接待答疑制度。上级法院在接到违法确认申请时，应优先通知申请人到基层法院提起接待答疑程序，要求有关办案人员就司法行为的合法性进行答疑，这实际上赋予了基层法院对被申请违法确认立案的一定的控制权，有利于消解诉讼。（4）建立立案收费制度。根据法律规定，对国家赔偿案件人民法院不收取费用。这在一定程度上放任了诉讼的产生，因此应修改《国家赔偿法》第34条的规定，规定法院办理违法确认案件立案时，可以收取适当费用，以控制滥诉缠讼现象，提高诉讼维权的理性和谨慎程度。
2、控制缠讼现象的措施及建议。
（1）建立有限告诉制度。对裁判行为，我国诉讼法规定了二审终审制度，但对生效裁判的申诉则长期以来均按“有错必纠”的原则没有规定告诉次数，实际上实行了无限告诉制度。对违法确认案件，现有法律也没有规定实行有限告诉制，实践中造成案件经二审、三审不断反复。我们主张对违法确认案件也实行二审终审制度，以从制度安排上彻底解决缠讼问题。（2）摒弃“部门保护主义”，严格公正司法。“部门保护主义”实质上是法院内部的“官官相护”的腐败行为，是对公正司法的严重违背，也是造成申请对公正的期望得不到满足而坚持诉讼维权以致形成缠讼现象的重要原因，必须从司法理念层面予以严肃批判并彻底整治。（3）建立挂牌督办制度。违法确认案件缺乏一个独立于法院之外或者凌驾在法院之上的专门机构来集中办理，而是由法院自审自查，法院既充当“运动员”又充当“裁判员”，这是司法公正怀疑主义形成的重要原因。因此，对一些影响重要的违法确认案件，由政法委、上级法院的领导挂牌督办，就有利于申请人消除对法院司法公正性所抱持的担忧和怀疑，不致于因司法公正的忧虑而一昧缠讼。（4）强化信访职能。对不服确认裁定有缠讼思想的申请人，应及时排查并交信访部门做其思想工作，充分阐明国家法律，详细解释裁判法理，以引导申请人形成对法院司法行为的正确评价，从而打消缠讼念头。
3、控制对法院法官的对立情绪的措施及建议。
（1）建立申请人与作出被申请违法确认司法行为的法官之间的沟通对话机制。通过沟通与对话，有助于对话双方在法律和事实的基础上就对司法行为的合法性的评价获取共识，消除抵触。基层法院优先接待答疑制度、听证制度等都是构筑对话机制的重要平台。（2）确立以人为本的司法理念。法院要践行司法为民的原则要求，本着对人民负责为人民服务的态度，为社会提供人性化服务，进一步密切法官与人民群众的“鱼水”联系。（3）严格执行错案追究制度。对确实违法的司法行为，法院应坚持不护短、不偏袒、不遮掩的原则，严格落实错案责任制度，对违法违纪损害人民利益的害群之马，予以严肃的查处并追究相应的责任，消除申请人的不满情绪。（4）积极主动做好理赔工作。对被确认违法的案件，法院应想方设法及时予以足额赔偿，不拖欠，不打白条，彻底消除对立所赖以产生的物质利益基础。
4、控制对人民法院公正司法形象损害的措施及建议。
这主要是引导社会对法院司法建立正确的评价方法。目前，社会对法院司法行为的评价方法还是欠合理的，普通群众大多是直观地认为，哪家法院被告的案件越多，这家法院的司法就越不公正了，腐败的程度就越严重了。随着违法确认案件的“虚高”发案，这种量的评价方法就直接形成了对法院司法的夸大的反面评价，从而给法院公正司法形象造成过大过重的损害。为改变这种局面，法院就应通过新闻舆论各种手段，积极引导社会从实际被确认违法的角度形成质的评价方法，以形成对人民法院公正司法实际情况的正确认识。为此，法院可以定期或不定期召开新闻发布会，及时向社会通报违法确认案件的立案及审查情况；还可以加大违法确认案件的公开制度，邀请新闻单位进行实时、全程跟踪采访报道，争取引导正确舆论形成的主动权。
5、控制妨碍司法权威和法院公信力树立的措施及建议。
（1）加大违法确认案件低确率的宣传，让全社会认识到法院违法行为只占少数，法院司法的主流是公正的。（2）及时宣传法院整治违法司法的各项工作，向社会表示法院整治的态度是严肃的、措施是到位的，结果是富有成效的。（3）进一步规范各种审判执行行为，减少乃至杜绝违法违法的发生。
6、控制造成经济损失程度的措施及建议。
违法确认案件的赔偿金额由基本损害赔偿金额及利息两部分构成，前者决定于损害的程度是恒定的，后者则随时间的变化而不断增加。为尽可能减少法院的经济损失，就要控制相关利息随诉讼的拖延而无限增长。为此，法院应控制告诉次数防止无限缠讼，尽最大可能缩短办案周期，并尽快筹措资金落实理赔。
（三）对国家赔偿确认案件进行一般预防的措施及建议
1、进一步规范法院司法行为的措施及建议。
（1）树立严格依法办案的司法理念。依法办案是“有法必依”的社会主义法制原则对法院和法官的必然要求，更是社会主义法治理念的基本内涵，是依法治国和保障实现司法公正是重要前提。只有法院和法官严格依法办案，才能从根本上确保司法行为的合法性，才能有效预防违法司法行为的发生。为进一步规范法院各项司法工作，就要深入开展社会主义法治理念教育，在全体法官和其他工作人员中牢固树立严格依法办案的司法理念，纠正片面追求社会效果的思想，确保各项审判和执行工作符合实体法律和程序法律的要求，杜绝各种违法司法现象。
（2）加快法官职业化建设，不断提高司法能力。在法院系统基本完成法律本科学历教育的基础上，推进法学在职研究生学历教育，积极参与区高院的“2010五百名硕士法官”工程，培养一批专家型法官。此外，要加强法院文化建设，建设学习型法院。
（3）健全案件质量管理制度。完善的案件质量管理制度是避免违法司法产生，预防违法确认案件的重要的制度基础。首先要建立院庭长指导制度，发挥院庭长业务素质较高的优势，进一步把好案件质量关；其次要建立稳定的业务学习制度，鼓励法官努力学习，成为专家型法官，切实提高法官的整体素质；再次要建立定期的案件评查分析制度，对案件进行及时的检查，及时发现存在的问题进行分析和整改；复次要建立案例指导制度，强化对复杂疑难案件的制度化指导；最后要健全汇报请示制度，对复杂疑难的重大案件，主动向上级法院汇报请示，避免错判误判事件的发生。
（4）完善监督机制。在坚持以及完善现有的各种法律监督制度之外，要适应审判工作的需要积极探索崭新的监督方式和手段，为社会监督提供便捷的“绿色通道”，提高社会监督水平。如我院执法监督员制度，邀请人大代表、政协委员参与对法院司法开展全程监督，实践反映的效果是良好的；此外，还可以通过网络对庭审等司法行为进行在线现场直播，允许记者跟踪案件进行流水式实况报道，充分发挥新闻及舆论监督的作用。
（5）严肃办案纪律，改良工作作风。首先树立“群众利益无小事”的理念，弘扬全心全意为人民服务的精神，坚持人文司法，创建文明办案窗口，以高度的责任心、认真的态度和良好的工作作风为当事人提供优质的服务；其次可通过提高进入条件、严格任职标准、提高福利待遇、改善工作环境、加强道德教育等多项措施来增强法官和其他工作人员的责任心，树立良好的工作作风；再次要加强纪律检察工作，对各种违法违纪行为，及时加以批评教育，造成严重后果的要予以通报批评；最后落实错案责任追究制度，督促法官严格依法办案，增强职业责任感，逐渐提高办案水平和道德素养。
2、建立预防违法确认申请提出的机制。
（1）进一步推行审判公开各项制度，实行“阳光审判”，打破各种暗箱、黑幕现象，公正司法，提高法院公信力。（2）提高裁判文书的说理性，公开证据认定过程和裁判理由，提高服判率。（3）推行裁判文书尾附相关法律条文制度，为当事人正确理解法院裁判行为的合法性提供充足的法律依据，避免因法律的一知半解造成认识偏差而盲目启动告诉权。（4）建立法官判后答疑制度，积极行使阐明权，引导当事人对法院司法行为形成正确的评价。（5）加大法制宣传教育，提高人民群众的整体法律素质，培育健康的诉讼观念，防止滥诉缠讼事件的发生。
（四）对执行违法确认案件进行特殊预防的措施与建议
前部分的调研表明，执行领域之所以成为违法确认案件集中高发的环节，其大背景是与人民法院一五司法改革期间执行改革相对滞后相关的。因此，执行违法确认案件的特殊预防应成为二五司法改革的重要内容。从执行违法原因来看，比如执行人员素质不高、司法能力不强，一般预防的相关措施也是适用的，就不再重述。这里，我们结合执行工作的特殊性，就在二五司法改革期间，规范执行司法行为，对执行违法确认案件进行特殊预防谈些粗略的看法。
1、完善执行法律规定。司法实践表明，执行领域法律空白多、漏洞大、冲突严重。因此，要从制度源头上规范执行工作杜绝违法行为的产生，国家立法部门就要及时总结司法实践的经验完善各项法律制度，最高法院要进一步加强相关司法解释工作。对法律规定和司法解释没有明确的事项，高级人民法院可以颁布会议纪要，各中级法院及基层法院可通过审判委员会讨论来统一做法，切实解决“有法可依”不足的局面。
2、建立集中执行机构和制度。就基层法院而言，从审执分离的角度，为防止自审自执导致的各种违法违纪事件，应首先要废止人民法庭的执行权，将全院的案件交由执行局统一办理。其次，为克服地方保护主义造成违法执行，对重大案件，法院系可在系统内实行提级执行、交叉执行等制度，确保公正司法。
3、建立执行分权运行机制。执行权力过于集中，是诱发执行违法和职务犯罪的重要原因。二五司法改革，要重点探索执行分权制衡方式，建立执行裁判权与执行实施权分离运行机制，促使不同性质的执行权互相制约，保证权力的公正行使。
4、健全执行监督制度。执行案件由于缺乏诉讼庭审等公开程序，具体情况均掌握在执行人员手上，院长、局长以及其他执行法官难以了解案情，监督无法具体落实；同时执行的重大事项无须合议，执行人员之间的监督也十分疲软。执行监督的缺乏，导致执行乱、乱执行和违法违纪的问题时有发生。二五司法改革期间，法院要继续完善案件汇报、定期有不定期检查、督办、通报等制度以及采取引进媒体力量等多种手段，建立内外结合的立体式的执行监督体系。
5、完善执行救济制度。通过完善案外人异议制度，建立执行听证制度等方式，给予被执行人和案外人充分的申辩和陈述的权利和机会，避免乱执行的发生侵害当事人的合法权益。
6、倡导和谐执行。法院执行要树立以人为本的理念，慎重采取强制措施和手段，防止错误强制执行给被执行人带来巨大、难以恢复的损害，同时努力促进申请人与被执行人开展沟通与对话，大步提高执行和解率，达成法律效果与社会效果的高度统一。
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