行政诉讼中的人权保障问题研究
三、完善对行政管理相对人人权保障制度的初步设想
（一）改革体制
1、必须贯彻司法独立，以确保司法公正
只有改革现行体制,减少地方党政部门对法院审判案件的干扰,才能真正做到司法公正。因为只有司法独立才能确保司法公正，没有司法独立不可能有司法公正。从保障人权的角度论，应当讲，无司法独立，不可能有人权保障。无司法独立，可能暂时或个案实现司法确认合法的行政权威，但是，这种确认或维护行政权威是不可能长久的，也不是令人信服和尊重的。日久天长，人权保障难以实现，秩序也得不到维护。只有该保障合法权益的，就保障，该制约行政权力的，就制约；该维护行政的，就维护，才能确保长治久安，而这些离开司法独立都是枉然。
2、建立违宪审查制度
从某种意义上说,违宪审查制度是迄今为止人类所发明的最为重要的权利救济机制。宪法作为根本法,具有最高法律效力,无论是立法还是执法都不得与之相违背,否则将视之为无效。据此,对于政府制定颁布的涉及人权的法规、规章,应允许控告,并由违宪审查机关依法对其是否违宪进行审查,并做出裁决,以保护公民的合法权益、维护宪法的权威。
（二）强化人权保障意识
人权保障和我们的根本制度及其目的是一致的，也就是说，人权保障是我们的所有制度及其目的一个有机组成部分。因此，行政机关及其工作人员和司法机关及其工作人员必须树立和加强人权保障的观念。行政机关及其工作人员执法和司法机关及其工作人员司法必须维护公共利益和社会秩序，但是，不能以侵犯公民、法人或其他组织的合法权益为代价，侵犯他们的合法权益就是危害公共利益和社会秩序。目前，相当一些国家机关及其工作人员人权保障观念薄弱，原因之一是将人权保障和维护公共利益对立起来，不知晓所有公民、法人或其他组织的合法权益集合起来就是公共利益或公共利益的一种表现形式。其次，封建专制遗毒严重，不容忽视。在这一点上，必须强化人民权力为人民，人民权力属于人民，人民权力来自于人民的民主观念，行政机关执法和司法机关司法必须坚持法治原则，在法治原则之下追求价值极大化。迫使或要求公民、法人或其他组织履行义务必须依法，制裁违法行为必须依法，赋予权利必须依法、公平、公开。［2］
（三）改革制度
1、扩大行政诉讼的受案范围。行政诉讼的受案范围问题,是实现行政诉讼保护人权功能要解决的首要问题。行政诉讼法在修改时,应从以下几个方面来扩展行政诉讼的受案范围：一是将保护范围从人身权、财产权扩展到宪法赋予公民的各项基本权利,充分体现国家尊重和保障人权的宪法原则。二是考虑到一些规章及规章以下的“红头文件”的制定程序简单粗糙、随意性大、透明度差,并带有浓厚的地方和部门保护主义色彩的现状,应将规章及规章以下的规范性文件纳入行政诉讼受案审查的范围。三是将内部行政行为纳入受案范围,使广大公务员和其他公民在穷尽行政机关或者事业单位的内部救济渠道后,能够获得最终的司法救济。四是将行政终局裁决纳入受案范围。WTO司法审查原则要求,一切不符合WTO规则的政府行为,只要遭受侵害的当事人提出申请,都可以通过有效的监督审查机制予以纠正。根据我国加入WTO议定书的承诺，全国人大常委会已通过立法，取消了知识产权领域有关行政机关对商标及部分专利确权纠纷的最终裁决权。目前行政机关在公民出入境管理，自然资源确权等领域中的终局裁决权也应在修改行政诉讼法时予以取消。
2、完善行政诉讼当事人制度。我国行政诉讼当事人制度的完善应着重考虑以下几点：一是放宽原告资格。将现行立法上确定原告资格采取的“合法权益”标准和司法解释上采取的“法律上的利害关系”标准,修改为“与行政行为有利害关系的当事人可以依法提起行政诉讼”。除了国防、外交等国家行为以外,对于其他的行政行为,只要合法权益受其影响,任何公民、法人或者其他组织都可以提起行政诉讼。二是简化、健全被告制度。坚持谁行为、谁负责的原则,只要某个法律上的主体具有行政职权,且在行使行政职权过程中是以自己名义作出的行政行为,他就应当成为行政诉讼的被告而对自己的行为负责。为此,行政诉讼的被告不应仅限于行政机关，而应从解决社会纠纷和保护相对人诉权的目的出发，将行政诉讼被告的范围扩充至公务法人，如足球协会、会计师协会等行业协会。三是完善行政诉讼第三人制度。应当根据行政诉讼的基本原理对行政诉讼第三人的范围进行重新界定，应适当放宽行政诉讼第三人的条件,让与被诉行政行为有利害关系的人（包括行政主体）都能作为当事人参加行政诉讼,保护自身的合法权益。
3、建构行政法院制度。从依法治国的长远考虑,解决我国行政审判体制问题的最根本出路是建立专门的行政法院。行政法院的设置不应与行政区划重叠,可以根据经济发展状况和人口分布情况以及便利诉讼的原则,按地域划分若干司法管辖区设置。行政法院的经费由国家财政拨付,人、财、物权由最高行政法院集中掌握,不再依赖于地方,也不再受其他行政机关控制。建构我国的行政法院制度是法治社会发展的必然趋势,应该成为整个司法制度改革的一个突破口。
4、延长起诉期限。可根据行政机关是否送达行政决定、是否告知诉权等不同情况,确定不同的期限规则。具体可以送达行政决定的时间为起诉期限的起算点,送达行政决定并告知诉权的,起诉期限为十五日至三个月；送达行政决定但没有告知诉权的,起诉期限为二年；未送达行政决定的,起诉期限从当事人知道或应当知道行政行为内容之日起二年；最长期限确定为二十年为宜。确立期限中断和延长制度,规定当事人在法定时效期限内有过权利主张的,起诉时效可以重新计算；当事人有正当理由时可以延长起诉期限。
5、完善裁判方式，为实现“公正与效率”提供方法措施保障。行政诉讼法确立了四种裁判方式，即撤销判决、维持判决、履行判决、变更判决。最高法院在此基础上通过司法解释增加了两种裁判方式，即确认判决和驳回诉讼请求判决。从行政诉讼发展趋势来讲，上述裁判方式还不能满足司法实践的需要，其自身也有进一步完善的必要。具体讲：1、在上述6种裁判方式的基础上，应增加给付判决、确权判决和禁令判决方式。给付判决除了满足赔偿请求的需要外，还有满足请求行政机关履行行政合同、兑现承诺和履行其他行政给付义务的需要；确权判决，是满足对于某项权利存在与否给予明确确认的需要；禁令判决，则是满足针对不法行政行为（包括抽象行政行为）不得实施的需要。2、明确确认判决适用的范围和条件。确认判决原则上适用于事实行政行为以及没有撤销和维持之必要的行政行为。3、完善维持判决。就目前维持判决而言，给人一种所判非所诉和答非所问的感觉，有些不符合诉讼逻辑，建议将其并入驳回诉请判决范围内，其具体裁判形式可以改为“驳回诉请，维持某行政行为”的形式。
6、建立公益诉讼制度，扩大民主监督的范围。其诉讼形式大致可以分为以下几类：第一、允许公民以选举人的资格就涉及社会公共利益的不作为行为提起要求履行法定职责的诉讼；第二、允许公民、法人或其组织以纳税人的名义要求政府或其他公共组织就经费开支和政府投资情况予以公开的诉讼；第三、允许社会团体就政府不当公共政策提起禁令诉讼。
注释：
［1］杨海坤“摆脱行政诉讼制度困境的出路在于进一步深化体制改革”，94年行政法学会论文，第9页。
［2］刘善春《行政诉讼价值论》，第201页。
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