行政诉讼中的人权保障问题研究
一、我国行政诉讼中人权保障现状及评价
人权也是一个源自西方世界的概念，从其诞生至今，从早先的生命、自由、财产权利，到后来的经济、社会、文化等权利，无不透露出对个人价值的关怀。与西方历史不同，中国经历了两千年君主和官僚集权制度，形成了民众受欺压不是诉诸制度外革命就是依赖明君、清官的习惯。解放以后，计划经济、集体主义意识形态和法律虚无主义又持续了三、四十年。随着市场经济改革的推行，公民个体权利意识才日益增强，政府也在国内与国际各种力量推动之下努力履行对法治的承诺。然而，传统文化与旧制度的“遗产”依然存在。中国的人权保障问题，就是在这样一个制度沿袭和变迁的情境之中蹒跚前行。
二、行政诉讼中人权保障的困境和障碍
（一）体制障碍
首先，司法难以独立。在我国现有体制下，司法权在一定程度上依附于行政权。就人民法院来讲，人事任免权、装备设置权、经费划拔权等掌握在行政机关手中，就审判员个人而言，由于资格认定，身份保障等一系列规章制度尚不健全，无法抵御庞大的社会关系网，无法与掌握各种资源支配权的行政机关相抗衡。“法院或行政机关的执行部门，司法权和行政权又形成一股合力来对待行政管理相对人，实际上否定了行政诉讼制度存在的基础。”［1］司法独立是行政争讼的公正解决的前提和保障。没有司法独立，便没有对行政权的行使的有效制约，便没有公民、法人和其他组织的人权的真正保障。
其次，因缺乏有效的违宪审查机制，法院无权对行政行为的合宪性问题进行审查，这是因为宪法迄今为止还不能适用于法院的具体案件的审理之中，法院缺乏宪法解释和适用权，公民直接利用宪法条款寻求权利保护的可能性，也就根本不存在。同时法院不能宣布行政机关制定的规则违法无效，因为行政诉讼法仅规定法院对具体行政行为合法性进行审查。当然，法院可以根据法律规范等级效力，以规则与上阶位法律规范相冲突为由不予适用，这在一定程度上可以缓解这一制度设计的弊端。但是，从权利保障角度看，至少有两个问题依然存在。其一，面对违法的、给公民设定义务的行政规则，公民可能会处于两难境地：或者不服从，但会遭受制裁；或者服从，但其合法权益则由此被剥夺。其二，法院可能不愿意判断行政规则是否合法，以至于公民权利无法得到有效保护。
（二）意识障碍
基于经验认识，“民不与官斗”的意识在行政管理相对人中颇有市场，因为“畏讼”、“畏官”、“报报复”的观念根深蒂固，行政管理相对人不能正确认识自身的主体地位，也不愿提起行政诉讼，甚至提起了也通过申请撤诉而终止行政诉讼。近年撤诉率居高不下，即是明证。这些意识的存在无疑阻却了行政诉讼人权保障作用的发挥。
（三）制度障碍
1、行政诉讼的受案范围偏窄。一是将人身权、财产权作为行政诉讼受案范围的标准，导致了公民的政治权利、受教育权、文化权、劳动权和休息权等基本权利在遭受侵害时难以获得司法救济。二是将抽象行政行为排除在行政诉讼的审查范围之外，导致相对人只能通过其他监督途径来解决违法的抽象行政行为问题，这并不是一种经济的制度选择。三是限制了特别权力关系的司法救济。所谓特别权力关系，是指在特定的行政领域内公民对行政机关具有较强附属性的关系，包括公法上的勤务关系、特别监督关系等。我国行政诉讼法及有关司法解释规定，公务员对行政机关的奖惩、任免等影响其权利义务的行为不服不能提起行政诉讼，由此排除了公务员权利受到侵害时获得司法救济的可能性，形成了这类权利的司法救济真空。这不仅违反了“有权利必有救济”的现代法治原则，也剥夺了公民的一项基本权利即诉权。四是部分行政终局行为没有纳入行政诉讼范围。我国法律规定对一些行政终局裁决的情形，相对人即使不服也不能向法院提起行政诉讼，这显然违背了“任何人不能担当自己的法官”的自然公正原则，也不利于对公民权利的保护。
2、当事人资格标准偏严。一是对原告资格的限定过严。我国行政诉讼法在确定行政诉讼原告资格上采取的是“法律权利”标准，即只有当相对人的实体法上的权利遭受到行政主体的具体行政行为侵害时，才可以提起行政诉讼，这一规定明显不利于对公民、法人和其他组织权利的保护。2000年3月，最高人民法院颁布的《关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》（以下简称《若干解释》）对行政诉讼原告资格的界定标准作出了新的补救性规定，使原告资格标准由“法律权利”发展到“法律上的利害关系”，但实践中对此的理解较为混乱，往往还是限定于“直接利害关系人”，致使许多行政诉讼因起诉人原告资格问题得不到立案或者被裁定驳回起诉，从而剥夺了利害关系人的诉权。二是行政诉讼被告的范围过窄，不利于相对人诉权的行使。行政诉讼法所确认的行政诉讼被告，仅限于行政机关和法律、法规授权的组织，尽管《若干解释》将行政诉讼被告的范围扩充到规章授权的组织，但由于对法律、法规和规章授权的组织的内涵缺乏科学界定，导致实践中大量的事实上行使某种公权力的组织不具有行政被告资格。三是行政诉讼被告的确认规则过于繁琐。实践中由于授权和委托不规范，临时机构、派出机构的设置缺乏组织法依据，以及联合执法机构的普遍存在，致使相对人难以分辨适格被告，其受损权益将无法获得司法救济。四是对第三人范围的界定不清楚。行政诉讼法关于第三人的规定极为简略；《若干解释》虽然对有关第三人的规定作了进一步的补充，但并不对其范围的界定。范围上的模糊不清，导致了对第三人的认定非常困难这对于保护非直接利益受到被诉具体行政行为影响的公民、法人或者其他组织的合法权益，显然是十分不利的。
3、行政诉讼案件级别管辖过低。根据《行政诉讼法》第13、14、15和16条之规定，绝大多数行政诉讼案件由基层人民法院管辖，常常出现基层人民法院审理县级人民政府为被告的案件，中级人民法院审理地市级人民政府、省级人民政府、甚至是国各院各部委为被告的案件。尽管人民法院与同级人民政府同出于人民代表大会，二者法律地位平等，但实践中由于体制的、观念的等方面的原因，人民法院常常受制于同级人民政府。在这样一种社会环境下，人们对人民法院能否依法裁判同级人民政府常常产生怀疑。而解决这一问题从制度架构上来讲并不难，那就是提高行政诉讼案件的级别管辖。《解释》第8条第（一）项已将“被告为县级以上人民政府，且基层法院不适宜审理的案件”确定为《行政诉讼法》第14条第（三）项规定的“本辖区内重大、复杂的案件”由中级人民法院管辖。但《解释》对级别管辖的改进仅仅是一步步，尚需在此基础上进一步提升行政诉讼案件的级别管辖。
4、行政诉讼时效制度过短。根据《行政诉讼法》第38、39条的规定，经过复议的行政案件行政相对人应当在收到复议决定书之日起十五日内或复议期满之日起十五日内向人民法院提起行政诉讼；直接向人民法院提起诉讼的行政案件，行政相对人应当在知道做出具体行政行为之日起三个月内提起，法律另有规定的除外。可见，行政诉讼案件的诉讼时效经过复议的只有十五天、未经复议的也只有三个月，如此短的时效规定显然不利于保护行政相对人的合法权益。《解释》第41条作了变通规定“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉时限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”《解释》的上述规定更有利于保护行政相对人的合法权益。
5、裁判形式不能满足司法实践的需要。行政诉讼的裁判形式，涉及到法律保护的方法问题，直接关系到行政诉讼目的的实现程度和对当事人合法权益保护的力度。现有的六种行政诉讼裁判形式与行政诉讼类型的多样性不符，无法为当事人提供全面完整的救济。裁定可上诉的情形仅有三种，对于行政诉讼案件什么情形下适用裁定结案，哪些裁定可以上诉，《行政诉讼法》未作规定。对此《解释》第63条作了具体规定：“裁定适用下列范围：（一）不予受理；（二）驳回起诉；（三）管辖异议；（四）终结诉讼；（五）中止诉讼；（六）移送或者指定管辖；（七）诉讼期间停止具体行政行为的执行或者驳回停止执行的申请；（八）财产保全；（九）先予执行；（十）准许或者不准许撤诉；（十一）补正裁判文书中的笔误；（十二）中止或者终止执行；（十三）提审、指令再审或者发回重审；（十四）准许或者不准许执行行政机关的具体行政行为；（十五）其他需要裁定的事项。对（一）、（二）、（三）项裁定，当事人可以上诉。”将该条规定与《中华人民共和国民事诉讼法》第140条对照，不难发现该条几乎是民事诉讼法第140条的翻版。但行政诉讼不同于民事诉讼，民事诉讼在于为当事人提供一个平等的救济机会，不允许上诉是同时限制双方当事人都不能上诉，而行政诉讼在于保护行政相对人的合法权益，特别是在行政相对人与行政机关二者力量对比悬殊的情况下更应侧重于对行政相对人的保护。若规定当事人对不服的裁定不能提起上诉，则无形中会削弱对行政相对人人权的保护。况且上述关于适用裁定的规定除第（十一）、（十五）项外，几乎都与行政相对人的切身利益相关，从人权保障的角度考量，应规定凡与行政相对人切身利益相关的裁定行政相对人均可上诉。
6、缺乏行政公诉和行政公益性诉讼的制度架构。行政公诉是指由一个国家机关作为公共利益的代表向人民法院提起行政诉讼；而行政公益性诉讼是指原告虽不是某个行政行为的利害关系人，而以自己的名义对该行政行为提起行政诉讼。不论是行政公诉还是行政公益性诉讼，在实践中都有存在的必要，特别是随着人们对行政诉权研究的不断深入，在赋予行政相对人以原告身份的同时，也应当赋予国家机关以起诉权。行政公诉的存在并不意谓着“民告官”之行政诉讼人权保障功能的弱化，相反更能说明行政相对人与行政机关已处于完全平等的法律地位。而当抽象行政行为进入行政诉讼的可诉范围之后，行政公益性诉讼必将成为现实。从人权保障的角度考量，行政公诉与行政公益性诉讼均应规定在行政诉讼之中。
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