乡镇财政体制创新与财政解困研究
一、现行乡镇财政体制的主要弊端
同全国、全省财政体制改革的步伐相一致，黄冈市乡镇一级财政机构的设置始于1983年，经过财税分设和撤区建乡（镇）后，乡镇财政于1987年开始打破统收统支的格局而形成雏形。十几年来，乡镇财政体制经风历雨，大体有三个阶段的重要变化：1998—1990年，随着乡镇政权的完善，乡镇财政实行了“核定收支、比例分成”的分灶吃饭管理体制；1991—1993年，对分灶吃饭体制进行完善，实行的是“核定收支基数，收支包干，递增上交或定额补贴，短收超收自理”的管理体制；1994年以后，各地按照分税制财政体制改革的要求，开始实行“划分税种、核定收支、增收分成、短收自补”的管理体制。这一体制实际上是一种包干体制和分税制并存的“双轨制”。尽管在执行过程中，各县市根据经济发展进行了一些调整，但其实质仍体现在两个方面：
一是在“核定收支、收支挂钩”的基础上，分别实行定额上交、递增上交、定额补贴和超收分成。如麻城市对经济基础好、中、差三个档次的乡镇，分别实行递增上交、定额上交、定额补贴和超收全留的政策；罗田、黄梅和浠水三县实行“核定收支基数，收入全额上解，支出同比例拨付，收支整体挂钩，超收分成”的政策，一定三年不变；红安县则依靠烟财政的支撑，对全部乡镇区分情况实行定额补贴。在收支基数的确定上，各县市采取的方法也不尽一致。如武穴市1999年至今的乡镇财政体制，收入基数以1997年决算收入的25%、1998年决算收入的50%和1999年预算收入的25%计算；支出基数则以1998年底财政、编委共同核定的供给人员编制为依据。英山县2000年乡镇收入基数以1997一1999年收入任务平均数的30％、1997一1999年收入实绩平均数的30％和1997一1999年收入基数平均数的20％、2000年预算任务的20％等四项合计数平均递减3％后，再按收入规模分档、按比例增长后作为当年收入基数。
二是对税费种类进行划分，确定乡镇收入范围。英山县明确乡镇财政包干收入的范围包括：乡镇范围内的国税、地税部门征收的工商各税（不含中央和省级收入）和财政部门征收的农业税（正税部分）、农业特产税。在乡镇的县直国有企业所得税、特产税、耕地占用税、契税、农村教育费附加、国资非转经收入，不进入乡镇收入基数和参与分成，但纳入年终目标考核。武穴市明确乡镇收入范围包括：乡镇级企业所得税、营业税、个人所得税、房产税、土地增值税、车船牌照使用税、屠宰税、农业税、农业特产税和契税；乡镇与中央的共享收入，即增值税的25%；乡镇与省、市的共享收入，即城镇土地使用税的30%、耕地占用税的55%，印花税的80%，城市维护建设税的90%；资源税的50%。
总的来看，现行乡镇财政管理体制打破了原来苦乐不均、鞭打快牛和县市财政包揽过多的格局。乡镇财政也逐步成为一级实体，较好地调动了乡镇发展生产、组织收入、管理支出和自求平衡的积极性，为基层政权建设和社会进步发展起到了重要保障作用。但是，乡镇财政毕竟诞生时间不长，独立性差，现行体制受到诸多因素的制约，很不完善，突出表现为“四个不对称”：
1、与分税制的改革要求不对称，上下级财政之间的利益冲突日渐加剧。一是税种划分过乱，分税分灶不彻底。乡镇没有主体税种，消费税全额上划和增值税75%上划中央后，乡镇只有税源分布散、征管难度大、征收潜力小的一些小税种，再经过省、市、县层层分成和调控后，真正能为乡镇所有的只有农业四税的一部分和工商税的一些零星税收，并且各县市之间差异较大，税种划分、资金留解比例各异。浠水县洗马镇仅财政部门征收的农业四税和教育费附加等收入为488万元，而县财政对该镇的人头经费包干基数仅为234万元，如果算上国、地两税收入，该镇财政对县以上各级财政的贡献率高达56%以上。二是乡镇上交过多，转移支付不规范。在被调查的21个乡镇中，多数乡镇在体制结算上实行的是分税收入服从包干基数的办法，除了上划中央和省级收入外，均向县市级财政作了贡献。乡镇财政收入以农业和小型工商业为支撑，但本级财政收入仍只占全口径财政收入的50%—90%。2000年，黄冈市乡镇一级上划中央收入近1.4亿元，比1994年增加0.7亿元，按照1：0.3返还系数综合返还率计算，净上交6000多万元。乡镇财政不仅对中央作了贡献，而且对县市级财政作了大贡献。据对武穴市“两镇一处”的统计，2000年共实现全口径财政收入2408.23万元，但本级收入只有1586.54万元，仅占65.88%；完成支出1166.67万元，仅占全口径收入的48.44%。可以说，正是由于延续了“双轨制”，县市级财政将一部分上交转嫁给了乡镇，乡镇为中央财政和省市县财政作了大贡献，中等以上经济状况的乡镇净上交的比例普遍占到全口径财政收入的50%（见表一）。从这个角度看，分税制并没有体现其“双赢”特征，富了中央，却穷了地方，尤其是穷了乡镇。
表一：部分乡镇2000年上划、上解收入情况统计表 单位:万元
2、与财权、事权相统一的基本原则不对称，乡镇财政处处被动。乡镇政府作为最基层的政权机构，理应具备相应的财权、事权和人权。但事实上，乡镇现有的财权、事权和人权与政权要求极不对称。从财权上讲，可供使用和统筹调剂的财力极为有限，收入政策和支出标准全都是上面说了算，收入定死了基数，支出范围仍与旧体制基本相同，在财政收入增长速度年年人为高速增长的情况下，乡镇不仅难以享受超收分成的好处，相反要为完成收入计划以包干基数弥补缺口。不仅如此，多数县市对乡镇的财政体制一定三年，三年之间不管发生多大的收支变化，包干基数都不能改变，其结果只能是苦了乡镇。从事权上讲，“上面一口针，下面千条线”，乡镇所承担的行政管理和社会服务的事务一应俱全，尤其是基础教育、计划生育、社会治安、防汛抗旱、卫生医疗、街道建设和生产发展等，都需要去组织落实。从人权上讲，乡镇的绝大多数部门都是县市直部门的垂直与延伸，乡镇既管不到人员增减调配，又管不到收费纳税，却要负责其支出上解。这样的行政管理体制，使乡镇财政对多数部门的预算外收入难以干预，对税务部门完成征管任务难以协调。在“三权”分离的情况下，乡镇政府行使职能很大程度上依赖于县市一级的决策和调控，乡镇财政实质上也成为县市财政的附属物，处处被动应付，其基本职能难以发挥。
3、与“分灶吃饭”的基本属性不对称，乡镇国库形同虚设。乡镇国库作为最基层的一级国库，是与分灶吃饭的财政管理体制相匹配的。据统计，黄冈市88%的乡镇建立了国库经收（代理）处，并基本建立了核算网络，能够办理财政收入解纳和预算拨款业务。但在调查中我们发现，乡镇国库运行存在两大突出问题：一是建而不用。如浠水县的一些乡镇解缴财政收入直接与县级国库打交道，乡镇国库名存实亡。二是运行不规范。一些乡镇国库在科目设置、帐户管理、收入汇缴和资金拨付上不符合政策要求，会计核算质量低下，不仅不能协助征收机关组织各种财政收入，监督提高收入运行质量，及时编报县市国库规定的各种表格，相反为了完成任务、体现政绩，不惜造假“空转”，丧失了应有的职能作用。
4、与“一级财政”的基本职能不对称，统筹调控和监督管理职能弱化。乡镇财政作为一级财政，理应保持预算收入的完整性和预算支出的规范性，但由于行政体制和财政体制的“半拉子”状态，造成乡镇财政职能缺位和或弱化。具体表现为“四难”：对预算内外收入难统管，对部门利益难调控，对部门行为难监督，对违法违纪行为难处理。一方面，工商、城建、土地等许多非乡镇预算单位，本是乡镇预算外收入的大户，但因为是垂直管理部门，乡镇财政无法监管。即使一些乡镇推行了“零户统管”，也难以改变这种部门分割的局面。据蕲春县某乡镇调查，从乡镇企业、村组和农户的负担中，测算到预算外资金总量相当于预算内收入的2倍，但实际上反映到乡镇财政帐面上的，仅占50%左右，显然绝大部分预算外资金通过垂直部门流向了上面。特别值得注意的是，乡镇经济状况越差，预算外收入越大，而这一部分收入又大都不能为乡镇所用（见表二）。另一方面，多数乡镇对《预算法》执行不严，人大监督流于形式。有的乡镇党政领导为了应对上级检查和建设“政绩工程”，经常临时增加预算支出或举借债务，财政部门对这类增支项目应接不暇；有的乡镇党政机关在财政供给不足的情况下，带头违纪违规捞钱，如某乡镇2000年实现财政收入900万元，财政预算安排镇政府80万元，但该镇政府全年开支了335万元，其差额的255万元，多为摊派、违规收费和挪用专款所得，财政部门对这样的行为已司空见惯。
表二：部分乡镇2000年基金和预算外收入情况表 单位：万元
二、乡镇财政困难的表现与成因
目前乡镇财政困难简直到了无以复加的地步，“中央财政蒸蒸日上，省级财政喜气洋洋，地县财政勉勉强强，乡镇财政哭爹喊娘。”这一民谣比较准确地反映了乡镇财政的困境。
㈠、乡镇财政困难的主要表现
1、收入征管异常艰难。突出表现在三个方面：一是收入计划增长过快，脱离税源实际。各县市除城关镇和个别建制较大的重点镇之外，多数乡镇缺乏较多的经济增长点。但是，近几年县市财政收入年递增率均在10%以上，严重脱离了发展速度明显减缓的经济基础。特别是由于农村流通资金越来越困难，粮食作价低，农民收入少，消费需求不旺，土地政策未解冻，因此农业四税相对稳定，国税、地税收入增长缓慢。二是减负得力和税源分散影响征管。一方面是农民减负力度加大，农业税、特产税和屠宰税的征管办法逐步得以改变，农村有40%的农户主要劳力外出打工、经商，土地抛荒现象比较严重，要增加税负难上加难；另一方面，税收征管手段比较原始落后，面对千家万户征管税费，难度可想而知。特别是有农民减负利剑高举在上，财税部门遇到抗缴、拖欠税费的“硬钉子”时，除了放弃别无他法，否则出了人命官司，谁也担当不起。洗马镇41个村历年欠缴税费480万元一直难以清收，2001年又发生新欠。三是债务负担和收入泡沫影响征管。由于前几年借贷垫税较多和财政支出政策不到位，造成财政收入因债务抵扣大幅“缩水”。浠水县洗马镇2001年9月前已完成为338万元的农业四税任务，但实际征收的现金和实物只有211万元，占任务的62.4%。余下的部分是再不可能收起来了，因为其中的120万元为乡镇借款凭证抵交，77万元为县财政以包干基数抵扣。
2、收支矛盾异常突出。一方面，当前乡镇财政收入增长潜力小、征管难度大、成本高，指望多收多超不现实。另一方面，由上面出台、乡镇执行的增支政策极多。由于机构膨胀，供给人员剧增，工资调整频繁，教育、计生、农业等部门的法定支出增长具有刚性，因此乡镇财政收支矛盾日趋尖锐。据测算, 乡镇收入增长与支出增长的比例达到1:2.3，收入的增幅远远赶不上支出的增幅。在此情况下，要保教师工资上划，乡镇财政就只有虚列收支、挂帐、欠发工资或者举借新债了。以罗田县匡河乡为例，该乡2001年可用财力满打满算只有114万元，其中体制包干91万元，企业上交12万元，部门创收3万元，“五统”手续费8万元；而最低支出需要192万元，其中干部工资132万元，办公、会议、交通等各类经费60万元。“日子难过年年过”，资金缺口80万元自然是要“再想办法”。但值得说明的是，在各乡镇年年“收支平衡”的假象后，隐藏了巨大的收支缺口，隐性赤字是普遍现象。
表三：部分乡镇2000年财政供给和收支平衡情况表 单位：人，万元
3、债务负担异常沉重。调查中我们发现，罗田、英山两个山区县乡镇负债远远少于沿江县市。英山乡镇负债总额为3000多万元，罗田为1450万元，而沿江县市平均每个乡镇的负债即在1000万元以上。洗马镇仅镇政府直接负债就达1500万元，在全县还算少的，目前仍以每年100万元以上的速度递增。据了解，乡镇债务的形成有许多方面的原因。一是政府借贷办企业、建基地而效益不佳；二是“普九”达标搞硬件建设；三是借贷完成税费上交或垫付利息；四是年终兑现欠发工资；五是兴建街道、道路和治理江河干堤。浠水县40多公里的长江干堤加固没有纳入国家计划，主要靠地方财政投入和向农民集资，仅此一项，部分乡镇增加负债100万元以上。还有的乡镇因为政府运转困难而被迫借债。问题还远不止如此，不仅乡镇财政负债余额巨大（见表四），乡镇政府也另有债务，村组负债同样触目惊心。黄冈市村平债务46万元，罗田县村级负债总额达1.2亿元，其中仅小学楼房建设负债即占53.3%。乡村两级债务缠身，严重影响了财政收入的稳定增长，加剧了干群之间的矛盾，预示着乡镇基层政权的重大危机：村里“撑”不住，镇里“镇”不住。
表四：部分乡镇财政2000年负债余额统计表 单位：万元
4、发展功能异常脆弱。要吃饭就没有钱搞建设，要建设就只能让工资欠帐。由于保工资、保运转困难，乡镇财政无力安排基础设施建设和企业发展投入，无力支持生产、经营和流通条件条件的改善，无力提高农业生产抵御自然灾害的能力。近几年部分乡镇虽然搞了一些交通、城建等基础建设项目，也搞了一些多种经营基地和农业综合开发项目，但主要靠集资，靠借债，靠向上争取专款。调查中我们发现，绝大多数乡镇预算支出中，基本建设、企业挖潜改造、支援农业生产、农业综合开发等科目都是空白。
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