论地方财权的确立及预算法的完善
首先,我国地方政府应被赋予一定的税权。我国是一个单一制国家,立法体制上一直都是采用的中央集权制,但我国经济与社会发展的现实表明,中国作为世界上最大的发展中国家,地区间发展的不平衡是长期存在的客观实在。这除了表明迫切需要由中央集中财力,以进行有效的宏观调控外,同时也表明,正由于我国地区经济发展的不均衡,各地情况迥异,不同地区的公民往往具有对公共商品需求的不同偏好与不同的付税水平,而且,在分级财政体制下,中央和地方作为相对独立的责任主体在要求拥有相对独立的收入来源的同时,也要求中央和地方拥有相应的税收权限,这不仅有利于坚持中央大的税政统一,而且又有利于使各地根据本地实际情况灵活处理税收问题,以促进本地经济和各项事业的尽快发展。况且,我国分税制财政体制的完善也亟待真正意义的地方财权的确立。现代社会,各国基于政府之间的分权,普遍采行分税制财政体制。该制度要求建立规范的地方政府收入体系,并确立合理的地方政府收入规模。因为分税制财政体制的核心是在合理界定中央和地方事权范围的基础上,将政府收入划分为中央收入和地方收入,因此,按照分税制财政体制的基本要求,中央收入和地方收入都应当有自己基本稳定的收入来源,也就是要有自己固定的税收。因此,可以说,实施分税制财政体制与建立地方税制几乎是同一过程。或者说,分税制财政体制应以科学完善的地方税体系为依托。尽管分税制并不要求地方政府完全依靠地方税满足其支出需要,因为中央政府还要通过转移支付制度来调节各级政府间的财力分配,但问题是,如果地方政府税收收入过少,则必然会影响地方财政的独立性和税收调节作用的有效发挥。因此,通过赋予地方政府适当的税权,以建立一个税种设置科学、税源稳定、适合地方特点的地方税体系,是实行分税制财政体制的基
础。
其次,应明确赋予地方政府一定的收费权。当前,收费泛滥所引致的负面效应十分明显,但费仍有较大的存在空间,尤其是对于地方政府而言,明确赋予其收费权十分必要。因为税与费均属财政收入的必要形式,但两者之间存在着客观界限。一般来说,涉及面广、延续时间长、收入用于一般性公共支出,而受益地域和边界相对模糊的情况下宜采用税收筹资;与之相反,涉及面窄、延续时间短,收入用于专项支出,而受益地域和边界相对明确的情况宜采用收费形式。显然,收费的效率高于收税的效率。在宜“费”的地方征收税款,即由辖区内全体居民负担非
纯公共商品的成本是无效率的。从国外的情况来看,各国财政收入中,也一般存在比重不同的非税收入,且越往下,收费所占比重越高,如1988 年美国联邦、州、地方政府非税收入所占比重分别为8. 12 、25. 63 、22. 71 ,德国中央和地方非税收入所占比重分别为7. 32 、20. 84 ,泰国中央与地方非税收入所占比重分别为7. 85 、8. 68 ④。也正因为如此,只要我们认真分析税与费这两种政府收入机制具体形式的特定内涵,了解税费在市场经济条件下应承担的不同角色,就不难理解税费合理分流,各司其责的原理。
第三,应明确赋予地方政府一定的发债权。前已述及,从经济的角度来看,地方政府的基本职责就是应该更加有效率地提供地方公共商品,而这种侧重资源有效配置的职责,必须考虑“受益原则”,因为成本与受益的一致性,通常是保证公共商品能够有效供应的基本条件。而受益原则的中心含义是指那些享受了公共商品效用的消费者应该采取何种方式来负担公共商品的成本。按照受益原则中的时期受益原则,地方公共商品的成本应当由受益的不同时期分别承担⑤。换言之,公共商品成本的形成应当考虑整个受益期,即公共商品的成本应当由整个受益
期内的人们共同分担。而政府部门的支出一般可以划分为经常性支出和资本性支出两种不同的性质。政府对公共商品的支出大部分都属于资本性支出,如政府建造的公路、图书馆,以及防汛设施等,它们将在很长的时期内为整个社会提供利益,因而其建造成本不能全部视作当年提供的公共商品的成本,而应该分摊到今后的收益年份中去。这就在客观上要求有一种能够将成本负担向后递延的分担方式。而地方政府债务融资,特别是中长期债务融资正好满足了这一要求,因为这类资金的偿债负担只是在未来年度才得以最终形成,如果债务融资的偿债期
限与受益期限大体一致,成本和受益就可以在时间和人群分布上达到一致,实现受益公平原则,并通过这一机制将项目的收益和成本内部化,以提高地方政府经济活动的效率。而这也是地方政府获得债权的合理性所在。在国外大多数市场经济国家,地方财政往往独立于中央财政,中央预算和地方预算各自独立编制,因而地方政府发债是一个极其普遍的现象。在美国、日本、法国、德国、英国等发达国家,一般都有较完善和成熟的地方政府债券市场,且地方债券市场已成为地方政府融资的重要途径和资本市场的有机组成部分,在这些国家的经济发展尤其是地方经济的发展中扮演着十分重要的角色。因此,举债权是规范的分税制财政体制下各级政府应有的财权⑥ ,这也是所有实行分税制财政体制国家长期实践得出的经验。而从我国当前的经济形势看,中国实际上正在进入一个新的发展阶段,它体现为汽车、住宅、旅游
等出现了迅速的增长,并将由此带动对城市公用事业的巨大需求。但同其巨大并迅猛增长的公用事业的需求相比,公用事业的供给体制还是国有的事业单位的体制,但该体制存在效率差和融资渠道狭窄的问题,从而导致了供给和需求之间的强烈反差。而公用事业一次性投资大,后续资金少,基本不存在研发、更新换代、营销等问题,区域相对垄断,用长期债务而不是股权来融资,可以较好地满足这种需求,实现资源的有效配置。因此,从此角度上说,赋予地方一定的债权也是必要的。况且,自《预算法》1995 年1 月1 日实施以来,许多地方政府预算收支并未达到平衡,存在财政赤字,地方政府自行举债或变相融资等现象非常普遍。而前述我国近几年实施积极财政政策后,相当部分的长期建设债券由中央转贷地方使用,由地方负责还本付息,并用中央对地方的税收返还做担保,其实质就是地方债。显然,赋予地方适当的债权也有利于
名实相符。
三、完善预算法并提高其实施效果的主要措施
理论与实践,以及国外的成功经验都表明,为履行地方政府应有的职责,并提高公共商品的供给效率,地方政府应拥有适度的财权。对我国而言,关键是扩大并明确赋予地方政府适度的税权、费权与债权。而财权的扩大必然带来预算关系的变化,因而必然要求预算法进行相关调整与完善。
1. 细化政府预算收入的内容
预算法第19 条规定,预算收入由税收收入、依照规定应当上交的国有资产收益、专项收入、其他收入四项组成。其中,预算法实施细则除对“国有资产收益”和“专项收入”的内容做出明确规定外,对何谓“其他收入”,未做出任何相关规定,这使得预算收入的内容极为笼统。
由于我国目前除政府预算内收入外,事实上还有大量与之并存的政府非规范性收入存在,这些收入与预算内收入一起,构成一定时期政府的总收入,且均是各级政府采取强制手段占有的一部分国民生产总值。显然,作为对GDP 的分配,政府收入多了,私人部门的收入必然就少了。因此,在预算法中细化政府收入的内容,如明确划分收费收入、罚没收入、社会保障基金收入、利息收入、债务收入等收入项目十分必要。这不仅是提高财政资金使用效率的重要前提,也是增强我国国民收入分配透明度的重要基础。
2. 加强政府收入的预算管理
在我国的财政活动实践中,政府收入有两种管理方式:一是公共预算管理,一是预算外资金管理。
习惯上,政府收入通常是指公共预算收入。因此,我国目前的政府预算充其量只能说是预算内的政府收支预算,那些称之为政府预算外的收支、制度外政府收支的部分,是游离于政府预算之外的。为确保政府预算内容的完整性和统一性,政府预算必须覆盖其全部公共收支,反映它的全部财政活动,而不允许有预算外的公共收支,不允许有在预算管辖之外的政府财政活动。
况且,在现代文明社会中,人们从自身的利益出发,也要求以现代民主制度监督、规范、约束政府,使之真正为广大公民的利益服务。而这一要求在政府的经济基础———财政上的体现之一,就是财政收入必须规范、统一、法制、公开、透明,随时接受人民的监督与制约,而不允许有任何可以不接受人民监督和制约的政府收入存在。因此,此次的预算法修订,应当取消预算外、制度外政府收支,按照现代财政制度的统一性与完整性原则,尽快将目前游离于政府预算计划之外的,脱离人代会监督的各种预算外、制度外的政府资金纳入统一的预算框架之内,统筹兼顾,统一安排,以使政府预算真正成为统一、透明、公开、公正、有效的廉洁、高效政府的阳光预算,从而建立起一个覆盖政府所有收支、不存在任何游离于预算之外的政府收支的完整的政府预算⑦。
3. 为分税制的真正完善奠定两大前提或基础
预算法第8 条规定国家实行中央和地方分税制。但是,我国现行分税制财政体制实际上是有其名而无其实。其原因在于两个方面,一是事权在政府之间的明确划分缺位;二是税制本身不规范。科学、合理地确定地方政府的事权范围在整个政府事权划分中具有举足轻重的地位,而且明确划分中央及地方政府的事权及其支出范围,并以法律的形式加以规范和固定,也是市场经济国家分级财政体制实践中的一大突出特点。但在中国,对于政府职能的划分,只是在关于预算管理体制的规定中作了较粗的原则性规定,而且,许多理论上应由中央政府承担的职能事实上都转向了地方政府。在预算法的完善中,将合理划分中央与地方各级政府的事权范围当作制度建设的基础设施来抓十分必要,其基本思路:一是按公共财政理论,科学界定政府与市场的职责范围;二是按公共商品的受益范围,科学、合理地界定中央与地方以及地方各级政府间的职责权限。但是,在现阶段,由于我国的市场体系仍然处于发育和完善过程中,因此,按照市场经济发展进程和政府应当扮演的角色,科学合理地界定转轨时期的财政职能和支出范围,仍是需要我们研究解决的重大问题。实践中必须注重从市场经济发展的一般规律和中国经济转轨时期的特殊国情出发,科学界定政府与市场、中央与地方的事权范围与支出框架。同时,分税制按税种划分收入,因此,特别要求税制必须规范。我国现行税制的主体部分是在1993年底改革形成的,而地方税制大多是1980 年代形成的,在经历多年的发展变化后,现行税制存在诸多问题。在新一轮税制与财政体制完善中,应特别注意税种之间改革与完善的协调配套。
4. 增强地方财权的约束与制衡力量
地方财权的扩大,必将带来地方财力的增加,如何有效地使用权力、使用资金,关键是必须对权力加以法律化的规定。而预算法实际上就是规定政府财政收支内容及财政资金使用、管理、监督的程序法。其目的是加强对政府公共收支行为的控制。因此,在允许地方拥有发行地方债券、开设新税、征收费种的权力的同时,必须拥有有效的约束机制。如首先应赋予辖区内居民,也就是公共商品成本的承担者更多的知情权与参政议政权;其次,开征新税、发行地方债券及重要的收费项目应赋予地方人民代表大会审议权。此外,为杜绝无限举债和滥用子孙钱,对于发债,还应注意,一是必须规定举债占地方可用财力的最高限,并以地方财政为担保;二是应得到中央政府主管部门,如财政部的批准,以便从宏观和总量角度控制地方发债;三是应发挥信用评级机构等中介机构的作用,对地方债券建立评级制度。同时,应加强审计部门的监督工作,以此防止地方财权被滥用。
【注释】
①吴俊培. 努力开创条件建立我国的地方税制———英国地方税制比较研究的启示[J ] . 财政研究,1993 , (4) .
②王长勇. 地方发债仍存争议修订《预算法》留有空间,搜狐网.
③张东锋. 中央与地方合理分权是大势所趋[N] . 南方都市报,2003 ,11 ,10.
④IMF《政府财政统计年鉴》1990 年.
⑤王雍君、张志华. 政府间财政关系经济学[M] . 北京:中国经济出版社,1998.
⑥贾康、李炜光. 关于城市公债问题的探讨[J ] . 财贸经济,2002 , (8) .
⑦高培勇. 我们期待一部怎样的《预算法》,finance. tom.com ,2004 年5 月28 日.
【参考资料】
[1 ]朱明熙. 优化税制必先优化政府[J ] . 经济学家,2004 ,(2) .
[2 ]吴俊培. 财政学[M] . 北京:中国财政经济出版社,2003.
[3 ]张宇哲. 地方发债利弊再度交锋政府职能定位已成焦点,人民网.
[4 ]中央财经大学财经研究所. 预算管理改革探索[M] . 北京:中国物价出版社,2002.
[5 ]王长勇. 地方发债仍存争议修订《预算法》留有空间,搜狐网.
[6 ]香港大公报. 中国修改《预算法》有望允许地方政府发债,ICXO. COM.
[7 ]张东锋. 中央与地方合理分权是大势所趋[N] . 南方都市报,2003 ,11 ,10.
[8 ]唐杰. 公用事业融资与地方政府债券,WWW. UNIRULE.ORG. CN.
[9 ]庞凤喜. 宏观税收负担研究[M] . 北京:中国财政经济出版社,2000.
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