行政机构改革的财政思考
当然,如果任何渠道都无法为行政机构的膨胀提供资金,机构的膨胀也是难以成为事实的。但是,我国的行政机构膨胀却可以从非财政渠道筹集到资金,这就为行政机构的扩张创造了条件。作为一个行政机构,自然就有相应的行政权力,只要将这些行政权力加以适当的运用,就可以进行创收。事实上,很多地方特别是贫困地区,财政往往只能拨给行政部门所需经费的一部分,其余部分则让行政部门自己通过创收来解决。这种创收的能量实际上是相当大的,据粗略的统计,我国目前的预算外收支几乎可以与预算内收支并驾齐驱。如此庞大的资金规模,有相当一部分就进入了行政机构,对行政机构的膨胀产生了促进作用。用这种方式支撑行政机构的扩张,社会经济为此付出的代价就更大了,这种不规范的资金收支,一来形成了企业新的负担,相当于增加了企业的税收负担,加大了企业成本,对发展社会主义市场经济产生了一种阻碍作用;二来由于收支缺乏监督,为部分领导干部或人员贪污腐败提供了方便,预算外收支的膨胀,非但不能使财政的可支配收入增加,还会刺激行政机构的进一步膨胀,给财政造成新的负担。
二、推进行政机构改革的财政对策
1.协调政府与财政的关系,让政府为本级预算负责
要改变以前那种财政对行政机构膨胀缺乏约束力的状况,应注意财政与政府关系的协调。从行政权力看,财政部门对同级行政机构很难形成有效的约束。但从财权上看,财政又是为实现政府职能服务的,利益是完全统一的,只不过这种利益关系没有明确化。解决这一问题最好的办法就是让政府官员直接参与预算管理,通过参与预算管理了解当家理财的难处,逐步走上政府为本级预算负责的轨道,形成行政机构自我约束的机制。
要在政府官员中树立起预算平衡的观念,在相当多的地方财政中,政府支出突破预算已是家常便饭,不按程序追加预算支出也是司空见惯。虽然我国早已颁布了《预算法》,规定了政府公共预算不能打赤字,但地方政府在形成支出时,对本级预算的平衡要求考虑得并不多,各种公开的、隐形的赤字仍然存在。因此,首先要让各级政府官员了解《预算法》,并自觉遵守。有了这种预算平衡的观念,贫困地区的行政机构膨胀就可以得到有效的控制。
让政府官员了解预算并直接参与预算管理,就能把政府利益和财政利益很好地统一起来,由于财政状况对政府行为的制约作用被明确化了,政府官员从自身利益出发在行政机构设置的问题上,也会考虑财力的制约。美国前总统卡特在乔治亚州做州长时正是面对财力紧张的压力,而率先在政府机构内推行“零基预算”,并从中发现了政府机构严重重复设置的问题,从而成功地将当年已申请的州预算削减了50%。
2.强化财政管理,规范行政机构的行为
我国的行政机构膨胀,有很多是不规范的行为方式造成的。比如说人员超编,为了照顾关系,把不胜任某项工作的人硬塞进某个单位,而实际工作却要让能干的人干,因此,能干的人还不能少。有的行政机构明明已经是人浮于事,但有的事仍然没有人干,于是又招聘合同工或临时工来干。这种类型的行政机构膨胀属于一种隐性的膨胀,其后果仍然是行政机构办事效率低下,财政负担加重。
这次行政机构改革,国务院向全国公开了机构改革的具体安排,包括机构改革的具体内容和时间表。撤销的机构和人员分流的时间都有明确的规定。这就是十分规范的机构改革方案。其实,我们的行政机构只要严格地按照各种规范来行使自己的职能,我国的行政机构膨胀的程度也是不至于此的。因此,规范财政管理并以此来规范行政机构的行为,是确保行政机构改革顺利推进的重要条件。
对于行政机构改革来说,要制订机构改革的合理方案并不算很难,只要按照精简和效率的原则,总是可以设计出比较合理的行政机构方案的。而最为困难的却是方案的实施,这里涉及的是每一个人的实际利益。要想改革方案得到坚决地贯彻,就不能随意突破行政机构的编制,而防止突破编制的有效手段就是强化财政管理。我们建议把财政部门作为这次机构改革的监督部门,财政部门严格按照行政机构的改革方案向行政部门安排资金,对于要撤销的部门就要停止财政资金的供应,对于应该保留或新设立的部门,要严格按照编制来供应资金。严格而规范的财政管理,不但能保证行政机构改革的顺利完成,还是防止行政机构改革夭折或出现反复的一种有效手段。
3.将预算外资金收归财政管理,截断行政机构膨胀的资金来源
预算外资金作为一种特定历史条件下的产物,其合理性只存在于调动各级财政努力增收的“分灶吃饭”时期和国有企业扩权的时期。随着《企业法》的颁布和分税制的实施,预算外资金实际上也没有存在的必要了。因为市场经济对企业而言需要的是明晰的产权,当然也包括明确的财权。而行政机构的预算外收支更是弊多利少,除了加重企业负担,滋生行政机构的腐败外,不断增加的预算外资金还直接冲击了正常的财政收入。
由此可见,无论是从社会经济的需要还是从现实的后果看,预算外收支都没有继续存在的必要。从行政机构改革的角度看,更应该将预算外资金纳入财政直接管理,这样就彻底堵死了行政机构用预算外资金来支撑机构膨胀的路子。
4.加快基础设施和公共工程的建设,促进经济增长以吸收富裕分流人员
要保证行政机构改革的成功,就必须妥善安排部分富裕人员。我国目前正值企业下岗人员不断增加的时期,就业压力极大。加之经济正处于增长相对缓慢的时期,要解决好就业问题,必须培育新的经济增长点。
加快基础设施和公共工程的投资,无论是刺激经济的增长还是解决就业问题,都有极大的作用。因为这些投资对相关产业的拉动力很强,能带动其他产业的发展,这样就能提供更多的就业机会。而财政作为政府投资支出的财力分配者,把这种投资活动与推进行政机构改革结合起来考虑,无疑会为行政机构的改革减轻许多压力。
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