中国“大一统制度”与国有经济
出处：论文网
时间：2007-05-24
[内容提要]中国自秦统一中国以来所形成和延续发展的高度中央集权制度，是在传统农业文明条件下维持一个大国统一所必须的制度保障，其在经济方面的国家直接经营并带有垄断性或高利润的工商业，具有控制国民经济和增加财政收入的双重目的，尤其是后者，更是一个多民族的、各地政治经济发展很不平衡条件下维持国家统一的重要条件。鸦片战争以后，中国作为一个被帝国主义侵略的传统经济大国，传统维护大国统一的制度和办法显然不行了，国家面临着被列强侵略和瓜分的危险。在这种情况下，中国要在转型期继续维护自己的国家统一，就必须解决国家控制国民经济的能力和保证统一的财力。这是从中国国民党到中国共产党都大力发展国营经济的最重要原因。因此，我们对国营经济作用的分析，不仅要看到其本身的经济效益如何，还要看到其在特定历史条件下的外部效益，即在维护中国这样一个历史悠久、延续至今的大国统一中的作用。
[关键词]大一统；官营工商业；国有经济
中国自秦统一以来2200多年里，在传统农业文明阶段，既没有经历过一个西欧那样的中世纪封建时代，在工业文明阶段，也没有因资本主义列强的入侵而解体，最终继续保持了一个大国的独立和完整（台湾的统一看来只是一个时间的问题），与这种绵延2000多年的大国相匹配的，是中国独特的高度中央集权的政治制度，这种制度在经济方面的表现，则是国家掌控了有关国计民生、国家安全和利润高的经济部门。这种现象一直延续到今天。本文似图探讨国营经济在大国统一和转型过程中的作用。
一、应当重新审视中国的制度遗产
中国自公元前221年秦始皇统一中国，推行郡县制和实行“书同文、车同轨、统一度量衡”以后，在长达2000多年的封建社会里，逐渐形成了一个多民族的、统一的、高度中央集权的大国，即被学者称为“多元一体”的“大一统”制度[1]，并使古代中国达到了资本主义前世界农业文明发展的顶峰，在相当长的时间里，处于世界的前列。但是在1840年以后，中国这个庞大而古老的帝国，却在西方列强的侵略下，逐步沦落为半封建、半殖民地社会，受尽欺凌。1949年以后，正是长期在“大一统”制度中形成的民族凝聚力、统一意识和强大的政府传统，使得独立的中国作为一个巨人重新站立起来，走上了一条政府主导型的社会主义现代化道路。
对于古代中国“大一统”制度传承给现代中国的这种“大一统”精神及其积极意义，长期以来没有得到人们应有的重视，这是中国一百多年来特殊的社会历史在人们思想中的折射。近代以来，在资本主义列强的侵略和压迫下，在清王朝抱残守缺、自以为是的阻碍下，中国经历了一次又一次的危机，直至列强掀起瓜分狂潮，中华民族面临亡国灭种的危险。正是在这样一个屈辱的背景下，中国传统制度和文化的优越感被打破了。中国的仁人志士开始重新审视中国长期形成的一套制度和文化。这种反思一直延续到今天。1949以前，我们主要是站在资本主义制度和文化的角度来看待中国的过去，从封建专制对资本主义发展的压制作用来看传统制度和文化，因此对传统制度基本是否定的，这是历史学为现实服务的结果。1949年中华人民共和国成立以后，马克思主义成为整个社会观察和研究问题的指导思想，中国古代社会制度，自然在“五种社会形态”论中处于比较低级和落后的状态。对其在中国现代化过程中的作用，人们主要看到的是其阻碍作用。改革开放以来，随着经济的多元化和对外开放，人们的思想解放了，视野开阔了，对于过去的认识似乎也远离了革命运动和现实的干扰。在历史学界，一种综合地应用社会科学的基本理论和方法，以中国学者特有的研究思路，平和、深入地重新审视和研究中国社会的独特发展规律和基本问题的条件和气候正在形成。
从鸦片战争到1949年，中国所经历的外部侵略压迫和内部社会动乱，以及持久的经济凋敝，使得中国人普遍认为中国必须引进外国的制度才能实现现代化。从1949年到1978年期间，我们因为选择了社会主义制度而信心倍增，沾沾自喜，认为只有中国的制度才是先进的。1978年，当我们打开国门、开眼看世界时，又发现我们不仅与发达国家的距离拉大了，而且与周边发展中国家和地区的距离也拉大了，并认为其中制度是一个不可忽略的重要因素。于是以往在制度方面的优越感和自豪感没有了，人们开始向西方国家的市场经济制度学习，并致力于体制改革。然而不管是全盘引进前苏联的社会主义制度，还是在坚持社会主义原则的基础上向市场经济制度转型，我们都时常会发现外国制度在中国社会实践中的“水土不服”。我们时常发现，原有制度的影响力是那样强大。不仅中国过去的种种社会制度变迁都受到了当时给定的经济、政治和文化的严重影响；就是今天的改革，也只能在中国社会已经给定历史的基础和所能接受的条件下去进行。这应该是邓小平同志提出“中国特色社会主义”的深层次原因，也是中国进行渐进式的、适应性制度变革的智慧表现。
事实证明，中国的改革和制度变迁必须从中国自身的历史和条件出发，而中国传统社会长期坚持的“大一统”制度给中国当代社会的正面影响，应该受到充分的重视。以“大一统”制度传承下来的国家统一观为例，它对于中国作为一个地域辽阔、民族众多的大国，能够坚持不懈地将实现祖国统一作为根本战略目标，具有根本性的决定作用。目前不但中国悠久历史所形成的国家统一、民族融合的大国观念和强大的政府传统对于中国的国家安全与和平崛起发挥着日益明显的作用；而且在政治、经济发展都很不平衡的今天，这种国家统一观，也为香港、澳门的回归祖国和解决台湾问题，提供了中华民族传统制度和文化的高度智慧。
总之，中国社会的制度变迁发展到现在，已经到了将从外国引进的制度与中国的历史制度传承进行全面统筹考虑的历史时期。我们既要反对妄自尊大的保守主义，又要反对一切以外国制度为标准的新的教条主义。因此，为适应国家统一和社会进步的的客观要求，以及建立起符合中国国情文化和观念的主观需求，都使得重新审视中国长期形成的政治、经济和文化传统，已经成为确定中国进一步发展方针和目标中必不可少的任务。
二、应充分重视维护大国统一的历史经验
1840年以前的中国，是一个建立在农业文明高度发达基础上的封建社会。直到1840年以工业文明为基础的西方列强打开中国大门以前，中国社会仍然按照自身的农业文明发展规律向前发展，并达到较高水平。这主要表现在以下两个方面：
（1）以传统农业为基础的社会经济高度发达，农业进入精耕细作阶段，农田的单位面积产量较高，农业的剩余可以养活大量人口，维持庞大的城市和国家机构；与农业高度发达相一致的是手工业、商业和金融业也很发达，明中叶以后大量白银内流即是一例。这种传统农业文明高度发达的另一个表现，是经济体制表现出的高级形式，即土地可以作为商品自由买卖，地主经济和大量自耕农并存，租佃制和雇佣制的普遍存在，家庭财产继承在诸子间的相对平均；国家税制的相对统一和完善。
（2）政治体制从管理效能和相互制约角度看，表现出较高级的形态。传统中国社会的政治体制经过夏商周以来三千余年的发展，就传统的农业文明社会而言，到清代已经相当完备。第一，形成了统一而庞大的政府行政管理体系。其特点是条块结合、分级管理，实行对皇帝负责的三权分立、互相制约（行政、监察、司法）。第二，政府具有较强的经济职能，即除了承担国防和维护经济秩序，承担了“治河”、“救灾”、“市政建设”等公共工程和社会事业外，还通过官营工商业和专卖制度，将工商业纳入政府控制。第三，形成了一整套官吏选拔、考评和调任制度。特别是科举制度，不仅打破了贵族和豪强垄断政府机构，而且将教育纳入了官僚选拔，“学而优则仕”、“布衣可致卿相”，使社会的优秀人材进入政府管理阶层。
在上述基础上建立的政府机构极其官僚，不可能随着西方资本主义的入侵而迅速消失，相反，中国由于农业文明高度发达而导致的社会结构的“超稳定”性（包括政府的强大有力）和大国特点，对西方资本主义政治、文化的入侵和替代，却保持了强大的排斥力。这种排斥主要来自于建立在农业文明基础上的政府和统治阶级观念（任何上层建筑都必然要维护其赖以生存的经济基础）。因此，1840年以后，清政府在西方“船坚炮利”的教训下被迫推行工业化的时候，封建统治阶级的观念自然是“中学为体，西学为用”。[2]当然，近代中国对外部工业文明冲击的反应迟缓，也与清王朝经过200年政治走向腐败有关（中国农业文明存在着明显的以朝代更替为标志的政治周期）。
在资本主义产生前的传统农业文明时代，中国古代“大一统”政府面对着各地区之间和各民族之间在政治、经济、文化发展方面的高度不平衡，以及各地区、各民族历史发展的各自特点，灵活地采用了多元一体的管理模式。这就是说，在坚持由一个政府统一领导全国行政工作的前提下，对各地区的经济、文化采用了多元化的具体管理方法。这种管理模式，是中国古代传统社会能够长期维持统一、安定的重要原因，也是保证中国传统“大一统”制度之所以能够长期坚持下来的运行模式和实施机制。在今天，当中华民族正在实现祖国统一和民族复兴的重大历史关头，“多元一体”的管理模式，使我们看到了中华民族几千年来形成的制度认同和智慧结晶，提醒我们继续注意从历史中挖掘那些可以为我们汲取的历史经验和智慧。
中国作为一个地域辽阔的多民族统一国家，有着悠久的历史和文化。为此在制度设计上，中国古代的政府家不但规定了政治上高度中央集权下的郡县制和官僚体系；经济高度统一的财政、货币和经济政策；文化上以儒家思想为核心的官本位正统文化，而且采用了与这种高度统一的“大一统”正式制度、规则相对应的政府多元一体的管理模式。在中国秦以来的两千多年的传统社会里，它与“大一统”制度的正式规则相辅相成、高度适应了中国“多元一体”的政治、经济和文化结构，以及不同地区独特的发展道路的需要。首先从民族上关系上来看，多元一体的管理模式就包含了要对众多的民族及其各具特点的经济和文化进行分别管理的原则；从政治上看，由于经济文化发展的不平衡和差异，不同时期的“大一统”政府对于内地与边疆、汉族与少数民族是实行了不同的管理体制的；在经济上，“大一统”政府的管理更显示了多样性和包容性的特点。比如，从所有制结构看，官营经济、领主经济、地主经济、小农经济、以及商品经济性质的雇佣制、合伙制等并存发展；从市场发育看，不仅早就具有全国通行的货币，而且土地、劳动力也都早已经成为商品，可以自由流转，全国性的大宗商品集散地、钱庄、票号，甚至期货交易也已经出现。从文化上看，尽管主流文化是“格物致直、修身、其家、治国平天下”的儒家思想，但是多民族、多宗教和各地区之间、城乡之间差异很大的民间文化也是色彩纷呈的。而且值得提出的是，这些“多元”的前提，正是维护而不是损害国家的统一、民族的团结和社会的安定的，越过了这个界限，就是违反了“大一统”制度的正式规则，这时多元一体管理模式中的“一体”化原则就会发挥作用，对其进行压制。
“大一统”制度中的正式规则的运行机制，可以归纳为“多元一体”的政府管理模式。这种管理模式，不但为我国在解决香港和澳门问题中的一国两制原则提供了可贵的历史根据，也将为我国最终解决台湾问题，实现祖国的统一，以及正确处理地方与中央的关系等问题，提供重要的历史经验。当然，我们要看到，斗转星移，不仅今天的中国已经完全不同于1840年以前的传统农业文明社会，而且世界也发生了巨大变化。我们今天总结中华民族历史上的成功经验，不是要照搬历史，更不能像清王朝晚期那样“泥古不化”。我们要强调的只是，研究现在的中国是如何从古代走过来的，古代政府的管理经验是如何在中国这块土地上曾经发挥作用的，可望给我们提供很好的启示。
三、强大政府对经济发展的双重影响
著名经济史学家诺思曾经说：“理解制度结构的两个主要基石是国家理论和产权理论。”其理由是“国家要对造成经济增长、停滞和衰退的产权结构的效率负责。”[3]
中国曾经是一个具有高度发达农业文明的大国，在发达的地主制和小商品经济基础上，建立了悠久的中央集权官僚体制。这种历史传统在1840年以后，因民族危机而产生的对强大政府的强烈需求（维护国家独立和安全、社会安定），使得政府在现代化中再次扮演了主导性角色。近代以来的中国政府，往往将以往“大一统”制度的某些部分，以新的形式、在新的条件和基础上重现。怎样认识近代中国政府在中国经济和社会发展中的地位和作用，它们怎样对新的“大一统”制度和政府职能进行了合乎社会发展趋势的改革，哪怕由于各种原因这种改革失败了，或效果不佳，这些都需要我们从历史的角度，去寻找可资借鉴的东西。
1840年以前的中国，是一个建立在农业文明高度发达基础上的封建社会。与尼罗何流域、两河流域、印度、爱琴海周围的农业文明发祥地相比，中国的农业文明不仅历史同样悠久，而且持续发展和保持了繁荣。在此基础上，国家形态和政府管理效能也表现出较高级的形态。从秦灭六国、废分封、设郡县后，中国社会的政治体制和经验，经过两千余年的发展，到清代已经相当完备。与以上的经济发展水平和政治体制相适应的是，形成了大一统的主流政治观念。其主要内容为：第一，以农为本；第二，国家和社会置于个人和家庭之上，家庭和个人的荣辱依赖于国家的兴衰；第三，追求“有序”和“和谐”，表现为强调社会和家庭秩序的“三纲五常”，及强调人与自然和自然规律保持和谐，主张“天人合一”、“天行有常”、“顺天知命”等等。
在上述基础上建立的大一统政治制度，在1840年以后，同时受到两个冲击；一是西方资本主义工业文明的冲击，二是西方列强（包括日本）的侵略，而后者所带来的亡国灭种危后者常常成为矛盾的主要方面。加上中国由于农业文明高度发达而导致的社会结构的“超稳定”性（包括政府的强大有力）和大国特点，这种情况在早期强化了中国政府对西方资本主义政治、文化的入侵和替代，保持了强大的排斥力。这种排斥主要来自于建立在农业文明基础上的政府和统治阶级观念（任何上层建筑都必然要维护其赖以生存的经济基础）。因此，1840年以后，清政府在西方“船坚炮利”的教训下被迫推行工业化的时候，政府的主导目标却是“中学为体，西学为用”。这种将工业化与民主化、市场化分开的观念和目标，并没有随着清王朝的覆灭而消失，在20世纪的四分之三时间里，由于帝国主义侵略和国家统一安全因素的影响，它一直或多或少地延续到1978年改革开放以前。
1978年以来，随着改革开放的深入和市场化的迅速推进，中国的经济基础和运行机制都发生了根本性的变化。政府的职能也从计划经济下的“全能型”向市场经济下的“效能型”转变。这种转变，除了受执政党认识水平的制约外，实际上还受到经济发展水平（人均GDP ）、经济发展不平衡程度（城乡之间、地区之间、产业之间）、国有经济地位、对外开放程度四大因素制约。例如对国有企业的改革，最好的办法是降低国有经济的比重和退出竞争性行业，但是这只能逐步地进行，如果像俄罗斯和东欧那样迅速的“私有化”，在中国的政治条件下，在人口和资源矛盾相当尖锐的条件下，恐怕首先是各级官员利用权力和知识信息优势，形成“权贵私有化”，结果是“官僚资本”垄断和政治极端腐败，从而导致社会动乱。因此，不要期望中国政府职能的转变能够通过一、两次大的政府机构改革就能够完成，这将是一个长期的演化过程。
如何有效发挥政府干预经济的正面作用和消解其负面影响，还有一个非常重要的问题，就是实现对各级政府公务人员的有效监管，杜绝腐败。从近代以来的官吏腐败和寻租行为看，其方式主要有以下三种：一是贪污，化公为私，中饱私囊，即国有资产的流失，如清政府和国民党时期的许多“官僚资本”；二是搜刮盘剥，即巧立名目加重人民负担或利用权力勒索，如清政府时期的“报效”；三是寻租，即用权力交换金钱，如国民党政府时期的官吏在企业中拿“乾薪”、“乾股”；四是利用权力为自己的经营提供优惠、便利或压制竞争对手，如清政府时期张之洞、盛宣怀等在自己开办某企业时即利用权力不许其他人在当地开办同类企业与其争利。上述行为对于政府主导型的工业化来说，其阻碍作用主要表现在三个方面：第一，导致国营企业经营管理不善和国有资产流失，使国营企业失去应有作用；第二，压制了民营经济的发展，寻租行为导致了不公平竞争、扰乱了市场和扭曲了政府对经济的干预行为；第三，加速了政治腐败。官吏的腐败导致前两种结果，而前两种结果又反过来助长了官吏的腐败。因为既然权力可以寻租，可以换来个人收益，于是官吏就会用手中的权力去制造新的寻租机会和获利源泉。另外，这种腐败具有很强的传染力和示范效应，会吸引新官吏和更多的官吏去这样做。国民党政府在抗战胜利后对沦陷区的接收加速了官吏的腐败，即证明了这一点。这些历史经验和教训，很值得我们今天认真吸取。
对于未来中国政府职能的演变，我有以下几点想法：一是在分析评价过去的“全能型政府”时，应该剥离其政治、社会整合、国防等作用与经济发展的关系，不能简单混在一起评价；二是政府“强大”与“放权”的关系：强政府并不意味着政府一定要拥有强大的国营经济和直接控制许多经济部门；三是中国的改革实际上是在经济运行中市场机制逐渐替换政府直接管理，政府经济职能转变始终是决定中国经济体制改革的关键因素，过去如此，将来也是如此。四是政府经济职能转变并不意味着政府管的事情越来越少，而是“有所为，有所不为”。与经济发达国家相比，从财政支出占国内生产总值的比重来看，目前中国政府规模还是很小的，经合组织的国家财政支出一般都占GDP 的50%左右，而中国财政支出（不包括预算外）占GDP 的比重，90年代以来始终不到20%，当然这是由经济发展水平所决定的，同时也说明随着经济和社会的发展，还有许多事情需要政府来做。[4]
[关键词]大一统；官营工商业；国有经济
中国自秦统一以来2200多年里，在传统农业文明阶段，既没有经历过一个西欧那样的中世纪封建时代，在工业文明阶段，也没有因资本主义列强的入侵而解体，最终继续保持了一个大国的独立和完整（台湾的统一看来只是一个时间的问题），与这种绵延2000多年的大国相匹配的，是中国独特的高度中央集权的政治制度，这种制度在经济方面的表现，则是国家掌控了有关国计民生、国家安全和利润高的经济部门。这种现象一直延续到今天。本文似图探讨国营经济在大国统一和转型过程中的作用。
一、应当重新审视中国的制度遗产
中国自公元前221年秦始皇统一中国，推行郡县制和实行“书同文、车同轨、统一度量衡”以后，在长达2000多年的封建社会里，逐渐形成了一个多民族的、统一的、高度中央集权的大国，即被学者称为“多元一体”的“大一统”制度[1]，并使古代中国达到了资本主义前世界农业文明发展的顶峰，在相当长的时间里，处于世界的前列。但是在1840年以后，中国这个庞大而古老的帝国，却在西方列强的侵略下，逐步沦落为半封建、半殖民地社会，受尽欺凌。1949年以后，正是长期在“大一统”制度中形成的民族凝聚力、统一意识和强大的政府传统，使得独立的中国作为一个巨人重新站立起来，走上了一条政府主导型的社会主义现代化道路。
对于古代中国“大一统”制度传承给现代中国的这种“大一统”精神及其积极意义，长期以来没有得到人们应有的重视，这是中国一百多年来特殊的社会历史在人们思想中的折射。近代以来，在资本主义列强的侵略和压迫下，在清王朝抱残守缺、自以为是的阻碍下，中国经历了一次又一次的危机，直至列强掀起瓜分狂潮，中华民族面临亡国灭种的危险。正是在这样一个屈辱的背景下，中国传统制度和文化的优越感被打破了。中国的仁人志士开始重新审视中国长期形成的一套制度和文化。这种反思一直延续到今天。1949以前，我们主要是站在资本主义制度和文化的角度来看待中国的过去，从封建专制对资本主义发展的压制作用来看传统制度和文化，因此对传统制度基本是否定的，这是历史学为现实服务的结果。1949年中华人民共和国成立以后，马克思主义成为整个社会观察和研究问题的指导思想，中国古代社会制度，自然在“五种社会形态”论中处于比较低级和落后的状态。对其在中国现代化过程中的作用，人们主要看到的是其阻碍作用。改革开放以来，随着经济的多元化和对外开放，人们的思想解放了，视野开阔了，对于过去的认识似乎也远离了革命运动和现实的干扰。在历史学界，一种综合地应用社会科学的基本理论和方法，以中国学者特有的研究思路，平和、深入地重新审视和研究中国社会的独特发展规律和基本问题的条件和气候正在形成。
从鸦片战争到1949年，中国所经历的外部侵略压迫和内部社会动乱，以及持久的经济凋敝，使得中国人普遍认为中国必须引进外国的制度才能实现现代化。从1949年到1978年期间，我们因为选择了社会主义制度而信心倍增，沾沾自喜，认为只有中国的制度才是先进的。1978年，当我们打开国门、开眼看世界时，又发现我们不仅与发达国家的距离拉大了，而且与周边发展中国家和地区的距离也拉大了，并认为其中制度是一个不可忽略的重要因素。于是以往在制度方面的优越感和自豪感没有了，人们开始向西方国家的市场经济制度学习，并致力于体制改革。然而不管是全盘引进前苏联的社会主义制度，还是在坚持社会主义原则的基础上向市场经济制度转型，我们都时常会发现外国制度在中国社会实践中的“水土不服”。我们时常发现，原有制度的影响力是那样强大。不仅中国过去的种种社会制度变迁都受到了当时给定的经济、政治和文化的严重影响；就是今天的改革，也只能在中国社会已经给定历史的基础和所能接受的条件下去进行。这应该是邓小平同志提出“中国特色社会主义”的深层次原因，也是中国进行渐进式的、适应性制度变革的智慧表现。
事实证明，中国的改革和制度变迁必须从中国自身的历史和条件出发，而中国传统社会长期坚持的“大一统”制度给中国当代社会的正面影响，应该受到充分的重视。以“大一统”制度传承下来的国家统一观为例，它对于中国作为一个地域辽阔、民族众多的大国，能够坚持不懈地将实现祖国统一作为根本战略目标，具有根本性的决定作用。目前不但中国悠久历史所形成的国家统一、民族融合的大国观念和强大的政府传统对于中国的国家安全与和平崛起发挥着日益明显的作用；而且在政治、经济发展都很不平衡的今天，这种国家统一观，也为香港、澳门的回归祖国和解决台湾问题，提供了中华民族传统制度和文化的高度智慧。
总之，中国社会的制度变迁发展到现在，已经到了将从外国引进的制度与中国的历史制度传承进行全面统筹考虑的历史时期。我们既要反对妄自尊大的保守主义，又要反对一切以外国制度为标准的新的教条主义。因此，为适应国家统一和社会进步的的客观要求，以及建立起符合中国国情文化和观念的主观需求，都使得重新审视中国长期形成的政治、经济和文化传统，已经成为确定中国进一步发展方针和目标中必不可少的任务。
二、应充分重视维护大国统一的历史经验
1840年以前的中国，是一个建立在农业文明高度发达基础上的封建社会。直到1840年以工业文明为基础的西方列强打开中国大门以前，中国社会仍然按照自身的农业文明发展规律向前发展，并达到较高水平。这主要表现在以下两个方面：
（1）以传统农业为基础的社会经济高度发达，农业进入精耕细作阶段，农田的单位面积产量较高，农业的剩余可以养活大量人口，维持庞大的城市和国家机构；与农业高度发达相一致的是手工业、商业和金融业也很发达，明中叶以后大量白银内流即是一例。这种传统农业文明高度发达的另一个表现，是经济体制表现出的高级形式，即土地可以作为商品自由买卖，地主经济和大量自耕农并存，租佃制和雇佣制的普遍存在，家庭财产继承在诸子间的相对平均；国家税制的相对统一和完善。
（2）政治体制从管理效能和相互制约角度看，表现出较高级的形态。传统中国社会的政治体制经过夏商周以来三千余年的发展，就传统的农业文明社会而言，到清代已经相当完备。第一，形成了统一而庞大的政府行政管理体系。其特点是条块结合、分级管理，实行对皇帝负责的三权分立、互相制约（行政、监察、司法）。第二，政府具有较强的经济职能，即除了承担国防和维护经济秩序，承担了“治河”、“救灾”、“市政建设”等公共工程和社会事业外，还通过官营工商业和专卖制度，将工商业纳入政府控制。第三，形成了一整套官吏选拔、考评和调任制度。特别是科举制度，不仅打破了贵族和豪强垄断政府机构，而且将教育纳入了官僚选拔，“学而优则仕”、“布衣可致卿相”，使社会的优秀人材进入政府管理阶层。
在上述基础上建立的政府机构极其官僚，不可能随着西方资本主义的入侵而迅速消失，相反，中国由于农业文明高度发达而导致的社会结构的“超稳定”性（包括政府的强大有力）和大国特点，对西方资本主义政治、文化的入侵和替代，却保持了强大的排斥力。这种排斥主要来自于建立在农业文明基础上的政府和统治阶级观念（任何上层建筑都必然要维护其赖以生存的经济基础）。因此，1840年以后，清政府在西方“船坚炮利”的教训下被迫推行工业化的时候，封建统治阶级的观念自然是“中学为体，西学为用”。[2]当然，近代中国对外部工业文明冲击的反应迟缓，也与清王朝经过200年政治走向腐败有关（中国农业文明存在着明显的以朝代更替为标志的政治周期）。
在资本主义产生前的传统农业文明时代，中国古代“大一统”政府面对着各地区之间和各民族之间在政治、经济、文化发展方面的高度不平衡，以及各地区、各民族历史发展的各自特点，灵活地采用了多元一体的管理模式。这就是说，在坚持由一个政府统一领导全国行政工作的前提下，对各地区的经济、文化采用了多元化的具体管理方法。这种管理模式，是中国古代传统社会能够长期维持统一、安定的重要原因，也是保证中国传统“大一统”制度之所以能够长期坚持下来的运行模式和实施机制。在今天，当中华民族正在实现祖国统一和民族复兴的重大历史关头，“多元一体”的管理模式，使我们看到了中华民族几千年来形成的制度认同和智慧结晶，提醒我们继续注意从历史中挖掘那些可以为我们汲取的历史经验和智慧。
中国作为一个地域辽阔的多民族统一国家，有着悠久的历史和文化。为此在制度设计上，中国古代的政府家不但规定了政治上高度中央集权下的郡县制和官僚体系；经济高度统一的财政、货币和经济政策；文化上以儒家思想为核心的官本位正统文化，而且采用了与这种高度统一的“大一统”正式制度、规则相对应的政府多元一体的管理模式。在中国秦以来的两千多年的传统社会里，它与“大一统”制度的正式规则相辅相成、高度适应了中国“多元一体”的政治、经济和文化结构，以及不同地区独特的发展道路的需要。首先从民族上关系上来看，多元一体的管理模式就包含了要对众多的民族及其各具特点的经济和文化进行分别管理的原则；从政治上看，由于经济文化发展的不平衡和差异，不同时期的“大一统”政府对于内地与边疆、汉族与少数民族是实行了不同的管理体制的；在经济上，“大一统”政府的管理更显示了多样性和包容性的特点。比如，从所有制结构看，官营经济、领主经济、地主经济、小农经济、以及商品经济性质的雇佣制、合伙制等并存发展；从市场发育看，不仅早就具有全国通行的货币，而且土地、劳动力也都早已经成为商品，可以自由流转，全国性的大宗商品集散地、钱庄、票号，甚至期货交易也已经出现。从文化上看，尽管主流文化是“格物致直、修身、其家、治国平天下”的儒家思想，但是多民族、多宗教和各地区之间、城乡之间差异很大的民间文化也是色彩纷呈的。而且值得提出的是，这些“多元”的前提，正是维护而不是损害国家的统一、民族的团结和社会的安定的，越过了这个界限，就是违反了“大一统”制度的正式规则，这时多元一体管理模式中的“一体”化原则就会发挥作用，对其进行压制。
“大一统”制度中的正式规则的运行机制，可以归纳为“多元一体”的政府管理模式。这种管理模式，不但为我国在解决香港和澳门问题中的一国两制原则提供了可贵的历史根据，也将为我国最终解决台湾问题，实现祖国的统一，以及正确处理地方与中央的关系等问题，提供重要的历史经验。当然，我们要看到，斗转星移，不仅今天的中国已经完全不同于1840年以前的传统农业文明社会，而且世界也发生了巨大变化。我们今天总结中华民族历史上的成功经验，不是要照搬历史，更不能像清王朝晚期那样“泥古不化”。我们要强调的只是，研究现在的中国是如何从古代走过来的，古代政府的管理经验是如何在中国这块土地上曾经发挥作用的，可望给我们提供很好的启示。
三、强大政府对经济发展的双重影响
著名经济史学家诺思曾经说：“理解制度结构的两个主要基石是国家理论和产权理论。”其理由是“国家要对造成经济增长、停滞和衰退的产权结构的效率负责。”[3]
中国曾经是一个具有高度发达农业文明的大国，在发达的地主制和小商品经济基础上，建立了悠久的中央集权官僚体制。这种历史传统在1840年以后，因民族危机而产生的对强大政府的强烈需求（维护国家独立和安全、社会安定），使得政府在现代化中再次扮演了主导性角色。近代以来的中国政府，往往将以往“大一统”制度的某些部分，以新的形式、在新的条件和基础上重现。怎样认识近代中国政府在中国经济和社会发展中的地位和作用，它们怎样对新的“大一统”制度和政府职能进行了合乎社会发展趋势的改革，哪怕由于各种原因这种改革失败了，或效果不佳，这些都需要我们从历史的角度，去寻找可资借鉴的东西。
1840年以前的中国，是一个建立在农业文明高度发达基础上的封建社会。与尼罗何流域、两河流域、印度、爱琴海周围的农业文明发祥地相比，中国的农业文明不仅历史同样悠久，而且持续发展和保持了繁荣。在此基础上，国家形态和政府管理效能也表现出较高级的形态。从秦灭六国、废分封、设郡县后，中国社会的政治体制和经验，经过两千余年的发展，到清代已经相当完备。与以上的经济发展水平和政治体制相适应的是，形成了大一统的主流政治观念。其主要内容为：第一，以农为本；第二，国家和社会置于个人和家庭之上，家庭和个人的荣辱依赖于国家的兴衰；第三，追求“有序”和“和谐”，表现为强调社会和家庭秩序的“三纲五常”，及强调人与自然和自然规律保持和谐，主张“天人合一”、“天行有常”、“顺天知命”等等。
在上述基础上建立的大一统政治制度，在1840年以后，同时受到两个冲击；一是西方资本主义工业文明的冲击，二是西方列强（包括日本）的侵略，而后者所带来的亡国灭种危后者常常成为矛盾的主要方面。加上中国由于农业文明高度发达而导致的社会结构的“超稳定”性（包括政府的强大有力）和大国特点，这种情况在早期强化了中国政府对西方资本主义政治、文化的入侵和替代，保持了强大的排斥力。这种排斥主要来自于建立在农业文明基础上的政府和统治阶级观念（任何上层建筑都必然要维护其赖以生存的经济基础）。因此，1840年以后，清政府在西方“船坚炮利”的教训下被迫推行工业化的时候，政府的主导目标却是“中学为体，西学为用”。这种将工业化与民主化、市场化分开的观念和目标，并没有随着清王朝的覆灭而消失，在20世纪的四分之三时间里，由于帝国主义侵略和国家统一安全因素的影响，它一直或多或少地延续到1978年改革开放以前。
1978年以来，随着改革开放的深入和市场化的迅速推进，中国的经济基础和运行机制都发生了根本性的变化。政府的职能也从计划经济下的“全能型”向市场经济下的“效能型”转变。这种转变，除了受执政党认识水平的制约外，实际上还受到经济发展水平（人均GDP ）、经济发展不平衡程度（城乡之间、地区之间、产业之间）、国有经济地位、对外开放程度四大因素制约。例如对国有企业的改革，最好的办法是降低国有经济的比重和退出竞争性行业，但是这只能逐步地进行，如果像俄罗斯和东欧那样迅速的“私有化”，在中国的政治条件下，在人口和资源矛盾相当尖锐的条件下，恐怕首先是各级官员利用权力和知识信息优势，形成“权贵私有化”，结果是“官僚资本”垄断和政治极端腐败，从而导致社会动乱。因此，不要期望中国政府职能的转变能够通过一、两次大的政府机构改革就能够完成，这将是一个长期的演化过程。
如何有效发挥政府干预经济的正面作用和消解其负面影响，还有一个非常重要的问题，就是实现对各级政府公务人员的有效监管，杜绝腐败。从近代以来的官吏腐败和寻租行为看，其方式主要有以下三种：一是贪污，化公为私，中饱私囊，即国有资产的流失，如清政府和国民党时期的许多“官僚资本”；二是搜刮盘剥，即巧立名目加重人民负担或利用权力勒索，如清政府时期的“报效”；三是寻租，即用权力交换金钱，如国民党政府时期的官吏在企业中拿“乾薪”、“乾股”；四是利用权力为自己的经营提供优惠、便利或压制竞争对手，如清政府时期张之洞、盛宣怀等在自己开办某企业时即利用权力不许其他人在当地开办同类企业与其争利。上述行为对于政府主导型的工业化来说，其阻碍作用主要表现在三个方面：第一，导致国营企业经营管理不善和国有资产流失，使国营企业失去应有作用；第二，压制了民营经济的发展，寻租行为导致了不公平竞争、扰乱了市场和扭曲了政府对经济的干预行为；第三，加速了政治腐败。官吏的腐败导致前两种结果，而前两种结果又反过来助长了官吏的腐败。因为既然权力可以寻租，可以换来个人收益，于是官吏就会用手中的权力去制造新的寻租机会和获利源泉。另外，这种腐败具有很强的传染力和示范效应，会吸引新官吏和更多的官吏去这样做。国民党政府在抗战胜利后对沦陷区的接收加速了官吏的腐败，即证明了这一点。这些历史经验和教训，很值得我们今天认真吸取。
对于未来中国政府职能的演变，我有以下几点想法：一是在分析评价过去的“全能型政府”时，应该剥离其政治、社会整合、国防等作用与经济发展的关系，不能简单混在一起评价；二是政府“强大”与“放权”的关系：强政府并不意味着政府一定要拥有强大的国营经济和直接控制许多经济部门；三是中国的改革实际上是在经济运行中市场机制逐渐替换政府直接管理，政府经济职能转变始终是决定中国经济体制改革的关键因素，过去如此，将来也是如此。四是政府经济职能转变并不意味着政府管的事情越来越少，而是“有所为，有所不为”。与经济发达国家相比，从财政支出占国内生产总值的比重来看，目前中国政府规模还是很小的，经合组织的国家财政支出一般都占GDP 的50%左右，而中国财政支出（不包括预算外）占GDP 的比重，90年代以来始终不到20%，当然这是由经济发展水平所决定的，同时也说明随着经济和社会的发展，还有许多事情需要政府来做。[4]
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