四川省党内基层民主建设的实践发展及其制度创新
出处：论文网
时间：2007-05-21
实行党代会常任制，对于推进党内民主具有十分重要的意义。我们不应仅仅将其看做是党内民主的实现形式，而更应将其看做是实现党内民主的重要制度保障。党的十六大将制度建设确立为党的五大建设之一。这意味着，我们党的生机和活力，不仅取决于理论上的与时俱进，还取决于制度上的科学设计。发展党内民主，强化党内监督，必须以制度建设为基础，以科学配置权力为关键，才是稳定并牢靠的。当然，党代会常任制在实践中也存在一些问题值得研究。长期以来潜心于制度建党研究的学者李永忠认为，主要有以下四个方面的问题：一是党代表角色局部错位。过去几年才开一次党代会，党代表普遍缺乏当好代表的实践经验，很多候选人对党代表的职责定位十分模糊，不知当了党代表应该干些什么。二是党代表中领导干部的比重偏高。不少党员认为领导干部不得高于70%的比例仍然偏高。三是党代会与人代会的议案内容雷同。雨城区、荥经县党代会分别受到议案32件和41件，其中涉及党的自身建设的只占议案总数的31%和14%，其余议案多为经济和社会事务方面的内容。四是试点目前还停留于党代表常任制的层面。全国所有试点都停留于每年一次会议的形式层面，最多对党代表个人的行权略有尝试，而没有向党代会常设机关的行权层面发展。（15） 4、党内基层民主的继续延伸：弱化常委会，强化全委会 从党内的授权顺序来看，县级党代会是当地党内最高权力机构，全委会的权力来自党代会，常委会的权力来自全委会。但目前许多地方存在的现实情况是，这一权力顺序被倒置：书记办公会取代常委会，常委会代替全委会，常委会和书记办公会实际成了决策中心，全委会的权力已被弱化。 为改变这一情况，2005年8月底，四川省委组织部已出台《关于推进党内基层民主深化先进性教育长效机制建设的意见》，提出在全省范围内逐步取消县（市、区）委办公会。有关人士称，此举目的在于进一步加强权力监督、惩治预防腐败，让党内重大决策做到更加民主和透明。四川省委组织部在上述有关文件中明确要求：逐步取消县（市、区）委书记办公会，扩大全委会权力，全面推行常委会向全委会报告工作制、重要人事任免实行全委会票决制，积极探索重要人事提名全委会推荐制、委员视察督察制度等。凡涉及县（市、区）中长期发展规划，党的建设方面重大问题，关键部门、重要岗位的人事任免和监督，重大经济社会发展项目，以及关系人民群众切身利益的重大事项、影响社会稳定的重要问题等，要直接提交全委会进行讨论决策。除此之外还包括 : 实行社会评价 ; 推行 “ 三联 ” 制度（16）；开放基层党务 ; 扩大全委会权力，逐步取消县 ( 市、区 ) 委书记办公会，全面推行常委会向全委会报告工作制、 重要人事任免全委会票决制，积极探索重要人事提名全委会推荐制、委员视察督查制等制度。 近年来，四川一些地方党委已在强化全委会权力方面进行了很多有益的探索。成都市新都区在两年前就取消了书记办公会，常委会从原来的决策机构演变为议事机构，主要职能是确定提交全委会的议题，凡涉及重大问题、重要干部任免、重要项目安排、大额度资金的使用等“三重一大”问题，全部提交区委全委会集体讨论形成决定，有力地推动了当地党委决策的民主化、科学化。据原新都区委书记李仲彬介绍，区委全委会适当扩大了参会人员范围，赋予参会者更多的参与权和决策权。2003年以来，区委全委会参加和列席人员扩大到区人大、区政府、区政协领导和区级综合部门主要负责人、各镇党委书记；所有参会人员都有发言权和建议权。在去年的乡镇撤并中，按照成都市的要求必须建制合并，但是，在区委全委会讨论时，列席全委会的一位来自原利济镇的党代表认为，这样合并不符合群众的生产生活习惯，并代表当地群众提出以河为界、实行属地合并的建议。区委全委会经过集体研究，向市委作了汇报并得到支持后，采纳了当地群众的建议。四川省委常委、组织部长魏宏到新都调研时指出：“弱化常委会权力，强化全委会权力，是很正确的一个方向”。四川省委组织部已决定在全省范围内30个县进行扩大试点，逐步推广新都的这项改革经验。 5、党内基层民主向外辐射：积极探索基层团干直选 在党内基层民主蓬勃发展的影响下，共青团四川省委在2005年年初就发出号令，要求基层团组织大力推进共青团干部的直选工作。团省委在下发的《关于在基层团组织中积极推进不指定候选人直选工作的意见》中提出了几项重要原则：直选是加强和改进团建的需要；坚持在党的领导下开展直选工作；坚持公开、公平、公正；尊重基层的首创精神。目前，四川有半数以上的市、州已开展了不指定候选人的直选工作，这其中有团县委，有非公有制企业，有学校，有医院，有乡镇团委、村团支部等等，基本涵盖了各级团组织。各地在选举规则、选举的组织实施方面做了一些有益的尝试。譬如团成都市委规定，全市的非公有制经济组织，一律采用不指定候选人直选的方式产生团委班子。2004年6月初，全国知名的民营企业迪康集团建立首届团委班子，公司团员争先报名参选，通过在团员大会上公开演讲，全体团员按照自己的意愿投票，得票最高者当选团委书记，以下依次录取为副书记、团委委员。团宜宾市委与中共珙县县委组织部密切配合，进行了差额直选团县委书记、副书记的试点工作，取得成功。经过民主程序确定的候选人，在珙县团代会上进行演讲，由全体团员代表进行无记名投票，差额选举出团县委委员、副书记、书记，最后按照干部管理权限和程序任用，试用期1年。直选基层团干部工作力度最大的，当属雅安市。从2004年底到2005年初，该市进行了农村及居委会的换届选举，市委市政府提出将农村和社区团支部干部的直选工作同时进行，给予充分的组织保障。全市有658个村和32个社区通过直选产生了团支部。团雅安市委还在市财政局团支部尝试了市直机关团组织的直选，在芦山县飞仙关镇进行了乡镇团委书记直选试点，为各层面的直选工作摸索了经验。 通过直选产生的团干部，给人耳目一新的感觉。共青团天全县委书记杨松告诉记者，跟过去任命的团干部相比，直选出来的干部把“要我干”变成了“我要干”。比如城厢镇向阳村直选产生的团支书王国兰，看见外出打工的年轻人回来过节了，就主动邀请他们座谈交流，关心他们的生活和工作，并请他们给在家的年轻人介绍在外务工的经验，推荐工作机会。这一创造性的做法被推广到了全县的团组织。芦山县飞仙村团支书姚林均说，不做好工作，如何对得起选举时大家对我的信任。当选为团支书后，他特意找那些闲居在家的伙伴聊天，鼓励他们打工或者经商赚钱，不要虚度了光阴。他还利用网络搜集打工信息，提供给各位团员。如今，大多数团员已经外出打工，增加了收入，团支部的声望也随之提升了。团四川省委负责人表示，实践证明，直选基层团干部的探索是成功的，改善了团建，凝聚了青年，今后将加大推行力度，以此作为增强团员意识主题教育活动的重要内容。（17） 三、四川省农村党内民主建设迫切需要进行制度创新和制度完善 四川省近十多年来在狠抓基层民主建设方面做了大量工作，取得了显著成效，党内基层民主建设无论是认识上还是政治生活实践上都取得了很大进步，尤其是在制度创新方面进行了积极的探索，积累了丰富的经验，是很值得认真总结，具有其普遍价值的。在我们看来，主要体现在如下几个方面： 第一，四川省近些年来党内基层民主建设的实践经验表明，党内基层民主建设已经走出了自己的道路，建立了自己的制度基础和思想基础。基层民主的发展从村民自治开始，推动了党内民主的建设和发展，并且从横向和纵向继续拓展延伸，并逐步影响到社会政治生活的其他方面, 在实践过程中取得了许多值得肯定的经验，尤其是在制度创新方面有所突破。实践表明，四川省党内基层民主建设的制度创新有其内在的根据，是农村改革发展的必然产物，反映了中国民主化进程先从农村基层开始，然后逐步扩展和向上延伸的基本路径。 第二，四川省党内基层民主建设的制度创新有其普遍价值。它是社会主义民主政治在党的建设实践中发展创新的具体体现。党内民主是实现党内监督的基础，发展党内民主重在建设和完善机制。从多年来党内民主建设的经验教训来看，发展党内民主不能仅停留于教育层面，而应通过体制机制创新，使广大党员在党内民主的实践中学会民主，并通过党内制度改革去巩固和发展党内民主，增强党的生命活力，从而对人民民主起到“重要的示范和带动作用”。四川省在公选直选基层党组织负责人的改革实践中，普遍采取了先试点再推广的办法，经历了宣传动员、公开报名、资格审查、当众演讲、民意测验、按章依法选举和按程序报批等几个比较严密的环节，在实践过程中取得了以下一些值得推广和借鉴的经验：首先，在坚持党的领导的前提下，实行了公开、平等、竞争、择优的新机制; 其次，在坚持依法办事的前提下，在制度建设上进行大胆创新; 再次，通过加强基层民主建设，逐步探索把民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等内容系统化、措施规范化、实施制度化，从而开创了良好的民主政治局面; 同时，在坚定不移地推进改革的前提下，坚持实事求是、慎重稳妥的原则。 第三，四川省党内基层民主建设的制度创新也有其具体条件和特殊因素。四川省是农业大省，农村的稳定与发展显得特殊重要，从省委到基层各级领导都高度重视农村工作，党内民主建设也是从农村基层党组织开始，从而积极推动了基层民主建设的拓展延伸，形成了一定的“民主小气候”。并且， 四川省委主要领导的鼎力支持以及职能部门的锐意改革，和一大批党的基层干部“讲究实际，不唯上也不唯理论”的大胆创新精神，成为推进四川省党内基层民主建设和制度创新的直接动力。据报道，全国各地来四川省委组织部学习取经的队伍不少，听了半天往往都是又点头又摇头，点头是觉得四川的办法好，摇头是因为“照搬过去有点难”。四川的一系列改革动作肇始于1990年代后期的乡村民主建设，但是值得注意的是，这些试点实际上更多是“自选动作”。对于这种自发改革的积极性，潜心研究制度建党的学者李永忠分析说，“四川人的特点是讲究实际，不唯上也不唯理论，农村工作更是来不得虚假。”曾在四川工作多年的李永忠把四川的改革看做两段，1970年代末，四川推行联产承包责任制的力度始终与安徽不相上下，广汉市的向阳公社还是国内第一个摘招牌的人民公社。“等到1990年代后期，税费改革后的很多问题暴露出来，乡镇债务沉重、农民增收困难，”李永忠分析说，“看似经济上的‘三农’问题，折射出的却是农村政改滞后的问题。这也对基层民主提出了具体要求，尽快激活基层政权和群众的内在动力，以利于解决各种社会矛盾，推动乡镇经济社会全面发展。”（18）值得庆幸的是，这些地方上的自创动作都能被组织部门吸纳并制度化推广。这几年来，四川省委组织部每年还为各地的“工作创新”和“工作绩效”进行评奖。 第四，四川省的经济文化相对落后，党内基层民主建设的制度创新实践也面临着许多新的问题，有待于进一步研究和解决。目前只是有了一定的突破，但迫切需要在今后的实践中进一步加以巩固和提高，并不断加以发展和完善。对于实践中出现的一些困难和障碍，也还需要在实践中继续深入地进行探索和研究，寻找解决问题的途径和措施，这就迫切需要进行制度层面的不断创新，才能为党内民主建设开辟更加广阔的发展空间。尤其是如何将四川省的地方性经验进一步上升到全党的制度建设层面，与党章党规结合起来，从制度层面上保障和推进民主建设的发展，这些都是在今后的实践中需要重点研究和解决的问题。比如说关于党代会常任制的改革，许多试点目前还停留于党代表常任制的层面，全国所有试点都停留于每年一次会议的形式层面，最多对党代表个人的行权略有尝试，而没有向党代会常设机关的行权层面发展。 因此，为了解决目前四川省党内基层民主建设实践中存在的这些新情况和新问题，我们认为，这就需要进一步深化党内基层民主建设的制度创新和制度完善，特别是要加强以下几个方面的工作： 首先，健全和完善党的代表大会制度。在制度层面上，党内民主是直接民主与间接民主的统一。直接民主的制度表现就是党的基层组织以党员大会的形式决定党内重大事务，间接民主则表现为党的各级组织通过党代表大会的形式决定党内重大事务。可见，这一制度能否有效运行是党内民主的关键所在。为此，要严格定期召开党的代表大会，推行党的代表大会的常任制度，增强党代会权力的辐射力度，有效地监督党的领导工作，协调和沟通群众中的利益关系。最重要的是，党代会常任制应以建立党的常设权力机关为目标，而不是停留在党内民意机构的层面上。应在现有的党内权力构架内，让党代会常任制直接与党的全委会对接，成为党的常设权力机关，党的常委会成为党的执行机关，党的纪委会成为党的监督机关。执委会和纪委会共同向党的全委会负责，党的三个委员会共同向党代会报告工作。同时，要充分发挥党的代表大会整合政党与社会功能，监督和保证党的工作健康、有效地进行。 其次，完善党的委员会工作制度。主要是完善党委集体领导制度，各级领导班子要按照党的规章，坚持做到集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定。强化集体领导观念，实行正确的民主集中。党内的重大事务都必须拿到桌面上来讨论和表决，坚决杜绝“私下授意、背后通气”的行为。通过试点取得经验，对于取消“书记办公会”，尤其是约束“一把手”等问题，必须建立严格的制度并保证实施。 再次，健全和完善党内的监督制度。首要的是完善纪律检查委员会体制，提高其工作的独立性地位，实行纪委受同级党的代表大会和上级纪委双重领导的体制。制定规范具体的带有程序性的监督条例，加强现实针对性和可操作性，为各级纪委和党员群众的监督提供有效的法规和制度依据。健全党的组织生活会制度，把党内监督与党外监督有机结合起来。 最后，完善党内选举制度。党内民主选举是党员重要的权利，是一种有效的民主政治的制度安排，它能缓解党内利益多元和分化所带来的张力，聚合更多的民意。实行规范严格的差额选举制度，扩大选举差额，不能搞变相的“陪选”、“贿选”。完善党内选举程序，适度增强党内选举的竞争性，同时建立相应的选举监督委员会，对于违反党章的选举行为要及时查处，以维护正常的民主选举。
参考文献： （1） 记者：四川成为中共党内政改试验田，香港《大公报》2005年6月9日 （2） 向郢：四川：中国基层民主试验田？《南方周末》2005年9月15日 （3 ）向郢：四川：中国基层民主试验田？《南方周末》2005年9月15日 （4） 参阅 杨天宗 李 俊：公推直选村党支部书记的时代背景和决策选择 《四 川 党 史》2000年3月第2期 （5） 李伟：公推直选：民主政治建设的方向，《四川日报》2005年8月31日 （6） 李伟：公推直选：民主政治建设的方向，《四川日报》2005年8月31日 （7） 李伟：公推直选：民主政治建设的方向，《四川日报》2005年8月31日 （8） 基层党内民主突破性实验，《报刊文摘》2005年7月4日，转引自《了望周刊》2005年第25期 （9） 徐百柯等：有制约的权力，《文摘周报》2005年9月2日，转摘自《新京报》、《中国青年报》 （10） 李伟：公推直选：民主政治建设的方向，《四川日报》2005年8月31日 （11） 李伟：公推直选：民主政治建设的方向，《四川日报》2005年8月31日 （12） 参阅 任中平等：党内基层民主建设的又一制度创新实践，《社会主义研究》2005年第5期 （13） 闽捷：四川大范围试行党代会常任制，《中国青年报》2003年6月1日 （14 闽捷：四川大范围试行党代会常任制，《中国青年报》2003年6月1日 （15 ）薛凯：“党代会常任制”是党内民主新突破，《半月谈》2003年10月25日 （16） “三联制度”：即每名党委委员联系5名党代表，每名党代表联系5名党员，每名党员联系5名群众。 （17） 闽捷：四川成功探索基层团干直选，《中国青年报》2005年11月11 日 （18） 向郢：四川：中国基层民主试验田？《南方周末》2005年9月15日
