《农产品质量安全法》实施对批发市场经营行为影响研究
摘要：农产品质量安全问题是关系城乡居民身体健康、农产品市场竞争力与社会稳定和谐的大事。而农产品批发市场作为农产品集中批发交易的平台，是农产品生产、运输、消费链条上的关键环节，农产品批发市场主体安全经营行为对于保障农产品质量安全具有非常重要的作用。2006年11月，我国《农产品质量安全法》颁布实施，该法的实施加强了批发市场主体的安全经营行为，提高了农产品质量安全水平，同时各地政府职能部门与批发市场通过积极的宣传和推广，使批发市场管理人员对该法的内容有了较为全面的了解。但受某些因素影响，该法的实施效果却不尽理想。为保障《农产品质量安全法》的有效实施，必须加强农产品市场准入制度建设，加大各级政府对农产品质量安全检测体系建设的公共财政投入，加强政府在批发市场质量安全监管方面的宏观调控作用，培育农民专业合作组织，推行标准化与基地化生产，充分发挥优质品牌的带头作用。
关键词：《农产品质量安全法》；农产品批发市场；安全经营行为。
一、引言。
农产品质量安全问题是关系城乡居民身体健康、农产品市场竞争力与社会稳定和谐的大事。近年来，我国农产品质量安全问题得到了各级政府和有关部门的高度重视，农产品质量安全水平有了较大幅度的提高，但仍然存在农产品种植养殖领域滥用投入品、农产品生产加工领域假冒伪劣现象突出、流通环节经营秩序不规范等问题，农产品质量安全事件不断发生。
这是因为，尽管全国人大常委会已经颁布实施了《食品卫生法》和《产品质量法》，但《食品卫生法》并不调整种植业、养殖业等农业生产活动，《产品质量法》仅适用于经过加工、制作和用于销售的产品，不适用于未经加工、制作的农业初级产品。2006年11月，我国颁布实施了《中华人民共和国农产品质量安全法》（以下简称《农产品质量安全法》），该法明确规定了农产品（指来源于农业的初级产品，即在农业活动中获得的植物、动物、微生物及其产品）生产、流通与消费环节所涉及的不同行为主体与各级政府职能部门的职责，填补了我国农产品质量安全监管法律方面的空白，从源头上保障了农产品的质量安全。
农产品批发市场作为农产品集中批发交易的平台，是农产品生产、运输、消费链条上的关键环节。目前我国经由农产品批发市场交易的农产品所占比例高达70％以上。[1]针对农产品质量问题，它向前可追溯生产者的责任，向后可保护消费者的消费安全。因此，农产品批发市场主体安全经营行为对于保障农产品质量安全具有非常重要的作用。《农产品质量安全法》对批发市场主体安全经营行为进行了一系列规定，如明确规定了禁止销售的农产品范围；规定农产品批发市场应当设立或委托农产品质量安全检测机构，对进入市场销售的农产品进行抽查检测；发现不符合农产品质量安全标准的，应要求销售者立即停止销售，并向农业行政主管部门报告；建立进货检查验收制度等。该法还规定了批发市场主体相应的民事赔偿责任和法律责任。《农产品质量安全法》至今已经实施三年多了，深入了解该法颁布实施对批发市场主体安全经营行为产生的影响以及制约该法有效实施的因素是政府职能部门和学术界共同关注的问题。本文根据2009年6月到9月对江苏、山东、内蒙古、北京等地55个农产品批发市场的问卷与典型案例调研，对《农产品质量安全法》实施效果进行评价，分析制约该法有效实施的因素，进而提出规范农产品批发市场主体安全经营行为、保障农产品质量安全的相关政策建议。
二、《农产品质量安全法》实施效果的实证分析。
1.批发市场基本情况。
本次所调研的农产品批发市场主要集中在我国东部和中部地区，向江苏、山东、北京、天津等中东部地区批发市场发放问卷44份，所占比例为80％；向陕西、内蒙古、新疆等西部地区批发市场发放问卷11份，所占比例为20％。①这与目前我国农产品批发市场东部地区多、西部地区少的分布格局是一致的。[2]在所调研的批发市场中，国有商业部门或国家工商行政管理部门创办的市场有7个，占样本量的13％；乡村集体创办的市场有19个，占35％；私人投资创办的市场有29个，占样本量的52％。国营批发市场主要成立于20世纪90年代初期，而乡村集体创办或私人投资创办的批发市场形成于2000年以后。
本次调研的批发市场规模都比较大，2008年占地面积100亩以上的批发市场占样本总量的37.3％；总资产1000万元以上的批发市场占51.0％；批发市场当年成交额平均为8795万元；入驻商户数量200个以上的批发市场占66.7％。其中，80.7％的商户为家庭个体经营者，10.2％的商户为企业化经营，9.1％的商户为农民合作组织或协会经营；80％左右的农产品批发市场为综合性批发市场，20％左右的农产品批发市场为专业蔬菜或畜产品（水产品）批发市场。在综合性批发市场中，以蔬果类为主要经营项目的批发市场占60.4％，以畜产品（水产品）为主要经营项目的批发市场占23.7％，以农副产品或粮食为主要经营项目的批发市场占15.9％。从以上对批发市场基本情况的统计分析可以看出，本次所调研的批发市场在组织形式、市场规模、入驻商户特征等方面与当前我国批发市场运营的现状基本相符。
2.《农产品质量安全法》的实施效果。
（1）《农产品质量安全法》的实施加大了批发市场对进入市场的农产品质量安全的检测力度。一方面，该法的实施使批发市场在当地政府的支持下，加大了市场检测设备与人员方面的投入。调研结果显示，2008年有75.4％的批发市场设立了检测机构，对进入市场的农副产品进行抽样检测，在设立检测机构对农产品进行检测的批发市场中，有78.3％在《农产品质量安全法》实施之前（即2006年之前）就建立了检测机构。对批发市场检测机构建设主体的调查结果显示，有43.2％的批发市场自己出资建设检测机构，有56.8％的批发市场由当地政府相关职能部门与批发市场共同出资建设检测机构。该法实施后，批发市场专业检测人员数量大幅增加，检测机构平均工作人员数量由2006年的3.3人增加到2008年的8.4人。
另一方面，《农产品质量安全法》
实施后，批发市场加大了对进入市场的农产品抽查检测的频率。有些大型批发市场每天都对猪肉、牛肉、羊肉等畜产品及蔬菜类产品进行例行的抽查检测。以蔬菜为例，批发市场对蔬菜进行抽查检测的频率2006年平均为8.4次/月，2008年增加到11.7次/月，增加了39.3％。另外，90％以上的批发市场基本能够按照《农产品质量安全法》的要求，对检测出来的不合格产品依法进行处理。从批发市场对不合格农产品的处理情况（表1）看，8.4％的批发市场会立即禁止商户销售并让其销毁不合格产品，并向农业行政主管部门报告；47.0％的批发市场会禁止销售不合格产品，并向农业行政主管部门报告；36.5％的批发市场能够在发现不合格产品后，禁止商户在市场内销售该产品；只有8.1％的批发市场对问题产品不进行处理。
（2）《农产品质量安全法》的实施进一步规范了农产品批发市场主体的安全经营行为。从批发市场安全经营情况（表2）来看，与《农产品质量安全法》实施之前（2006年）相比，在被调查样本中，2008年有63.6％的批发市场对无公害农产品、绿色农产品、有机农产品（简称“三品”）设立专区进行经营，比2006年提高了21.3个百分点；2008年有44个批发市场设立了进货台账，比2006年增加了18个，提高了32.2个百分点；85.5％的批发市场有市场销售记录，76.4％的批发市场与商户之间签订了供货协议，分别比2006年提高了29％和16.7％。
（3）批发市场相继制定了保障《农产品质量安全法》有效实施的配套法规和规章制度。在被调查样本中，有62.3％的批发市场建立了相关配套法规，如有的批发市场根据《农产品质量安全法》主要条例，建立了《农产品质量安全的市场准入办法》、《农产品检测管理制度》、《农产品质量安全制度汇编》、《农产品质量安全实施方案》
等。另外，有的批发市场针对不同种类的农产品制定了相应的检测制度，如《批发市场蔬菜农药残留快速检测制度》、《畜产品检疫检测流程》等。同时，批发市场还与商户签订了《质量安全责任书》，制定了《经销商市场准入制度》。
（4）《农产品质量安全法》的实施使批发市场上所销售的农产品质量安全水平得到了提高。随着该法的实施，各省、市、区政府职能部门建立了有效的农产品生产源头安全管理措施，如产地环境污染治理、农业投入品的监督检测、优质农产品示范基地及示范县建设等。同时，各地农业部门、工商管理部门和农产品质量检测部门也加大了对批发市场定期检测的频率。批发市场与政府职能部门对农产品质量监管措施的加强，使批发市场上农副产品质量检测合格率得到了提高。在被调查样本中，2006年批发市场上蔬菜、畜产品、水产品质量合格率分别为94.2％、92.1％、92.5％，2008年三种产品质量合格率为98.7％、96.4％、94.1％，分别比2006年提高了4.5％、4.3％、1.6％。
三、制约《农产品质量安全法》有效实施的因素分析。
尽管《农产品质量安全法》的实施加强了批发市场主体的安全经营行为，提高了农产品的质量安全水平，当地政府职能部门和批发市场也通过积极的宣传和推广，使批发市场管理人员对该法的内容有了较为全面的了解，但批发市场管理人员对该法可操作性的评价却不容乐观。对批发市场管理人员进行的问卷调查显示，调查样本对该法可操作性程度的评分平均为5.6分（满分为10分），对所在地《农产品质量安全法》实施效果的评分平均为5.5分（满分为10分）。制约《农产品质量安全法》实施效果的因素主要表现在以下几个方面：
1.农产品质量安全检测体系不健全。
目前，我国县一级特别是乡镇一级普遍存在农产品质量安全检测机构与人员不足的现象，无法对我国小规模、不规范的农户生产进行有效监督，给批发市场上农产品的质量安全带来了潜在威胁。另外，我国食品安全管理方面长期以来实行的“分段管理”的行政管理体制，导致政出多门、多头管理、部门之间协调性较差。[3]在县一级，产品生产环节的质量安全问题由农业部门负责，批发市场的质量安全问题由工商和质量监督部门负责，产品消费环节的质量问题由卫生部门负责。批发市场是联系农产品生产与消费的重要环节，但由于各执法部门所制定的农产品质量安全标准不统一，政府职能部门职责相互交叉，导致农产品质量安全事故出现后的责任认定存在很大困难。
2.对批发市场上的问题产品难以实现有效追溯。
随着我国农产品流通体系的不断健全，无论是我国的销地批发市场还是产地批发市场，市场上经营的农产品50％以上都来自外地，特别是销地批发市场上的水产品有很大一部分来自外地，产品从生产的源头到销地的批发市场需要经过许多环节，由于产地准出制度的不完善以及产地的地方保护主义政策，农产品质量一旦出现问题，很难溯源。[4]以江苏省扬州市的批发市场为例，扬州朝苏农副产品冷冻食品批发市场上的生猪有60％以上来自山东、河南、安徽等地，如果生猪在源头就注入了瘦肉精，即使批发市场检测出了这样的质量问题，也无法追溯到源头，批发市场无法对来自外地的农产品质量问题进行问责。另外，进入批发市场的商户主要以家庭个体经营为主，个体商户数量大而分散的格局导致批发市场的质量检测因成本太高而显得力不从心。
3.农产品质量安全检测技术较为落后，检测手段不规范。
首先，目前我国农产品质量安全检测设备和技术在灵敏度、选择性、特异性等方面都无法满足欧盟等国家对农药和兽药残留检测的要求，生物毒素定量检测、转基因产品检测、生物检测技术等高端检测技术的应用还是空白。农产品批发市场上的农药残留检测设备仅在农药含量较高时才能检测出来，而且能够检测的农药品种很少，只能进行定性分析。我国大多数批发市场针对猪肉瘦肉精的检测从取样到得出检测结果一般需要2~3天，即使检测结果显示为阳性，也无法及时召回已经销售出去的猪肉并进行处理了。另外，我国水产品批发市场检测机构精密仪器明显不足，专业检测技术人员缺乏，大部分批发市场对水产品质量的检测主要由专业人员通过目测的方法来判断水产品的新鲜程度，而对于水产品的内在质量无法进行检测。
其次，尽管我国很多厂家生产的检测仪器都得到了国家质检部门统一的标准认证，但各厂家生产的仪器仍然存在一些技术差异。由于检测设备落后，各省、市、区农产品检验标准不统一，批发市场对农产品的检测常常出现“检不出、检不准、没法检”的现象。
4.《农产品质量安全法》有些条款操作性不强，地方缺乏配套法规和细则来保障该法的有效实施。
《农产品质量安全法》规定，批发市场对不合格农产品实行上报制度，但由于地方缺乏相应的配套法规，农业行政管理部门无法对问题产品的责任进行有效的追溯和问责。另外，尽管该法对农产品市场准入进行了相关规定，但因规定过于原则化，缺少细则，可操作性差，真正实施起来难度很大。
最后，由批发市场自行设立检测机构或委托相关质量检测部门进行检测的条款目前并不可行。与发达国家相比，我国农产品批发市场规模普遍较小，在没有政府政策支持的情况下，批发市场作为市场化的主体并没有动力进行农产品质量安全检测设备的投入。
四、保障《农产品质量安全法》有效实施的政策建议1.加强农产品市场准入制度建设。
首先，应加强农产品产地准出制度建设，凡是从外地流入到本地批发市场的农副产品必须持有各级政府或农产品质量检测部门提供的产地证明、生产者信息与产品质量合格证明等。其次，加强批发市场准入制度建设，明确要求批发市场建立销售记录，以便产品出现问题时，可以进行有效追溯。鼓励批发市场营销商与产地建立长期供货协议，实现产销对接，由批发市场直接到生产基地或农民合作组织处进货。建立农产品物流信誉保障体系，对农产品供应商、承销商、零售商实行备案、不良记录通报制度和农产品安全责任连带制度。通过采取系统的农产品质量监督管理手段并切实实施，确保农产品质量安全。
2.加大各级政府对批发市场农产品质量安全检测体系建设的公共财政投入。
我国批发市场规模普遍较小，批发市场上的营销商主要以家庭个体为主，组织化程度较低，抵御市场风险的能力较差，导致批发市场缺乏经济实力进行农产品质量安全检测体系建设。我国应借鉴其他国家的先进经验进行批发市场建设。例如，日本农产品批发市场建设用地由政府划拨或出资购买，批发市场的建设也由政府投资。
对于中央批发市场，政府补贴占投资总额的2/5；对于地方批发市场，中央政府补贴占1/3，地方政府补贴占1/3，所有补贴均不需要市场偿还。同时，由政府派出公务员对批发市场进行管理。[5]韩国的农产品批发市场规划、布局、投资、管理，也全部由政府负责。一般情况下，由中央政府无偿投入30％的市场建设资金，其余部分由地方政府出资。由于农产品质量安全检测服务具有公共产品特征，对于我国大型批发市场质量安全检测体系建设，比如在设备和人员等方面，应加大国家财政支持力度，而对于地方批发市场质量安全检测体系建设，则由中央与地方财政共同负责。结合我国农户家庭小规模经营的现实，应加强乡镇一级的基层农产品质量安全检测队伍建设，农产品质量安全检测机构建设经费纳入县一级财政预算。
3.加强政府在批发市场质量安全监管方面的宏观调控作用。
首先，改变农产品质量安全监管多头管理的格局，由一个部门来对投入品的监管、生产环节的监管、市场安全经营监管及最终消费环节的监管等进行统一管理，提高政府监管效率。其次，加强批发市场法律法规体系建设。
各级政府职能部门应建立相关地方性法规和细则，并在中央一级质量检测部门指导下，统一农产品技术检测标准。再次，应尽快出台《农产品批发市场法》，以规范农产品批发市场的运作，达到公平、公正、高效的目的，充分发挥批发市场农产品物流枢纽的作用。最后，促进地市或者县一级批发市场的整合，提高批发市场的规模化程度。
4.培育农民专业合作经济组织，推行标准化和基地化生产，充分发挥优质品牌的带头作用农民专业合作经济组织作为农村的互助性经济组织，可有效推进农业生产的规模化、标准化、专业化，在提供农业生产服务、组织农产品流通等方面发挥着积极的作用。同时，中介组织也承担着规范和约束农户生产行为的职责。鼓励批发市场与农民专业合作经济组织形成长期的供货合作关系，提高农产品质量可追溯程度与市场上农产品的质量安全水平。
＊本文系国家社会科学基金项目“农产品安全保障体系研究”（项目编号：09BJY069）的阶段性研究成果。
注释：
①东部地区包括11个省级行政区，分别是北京、天津、河北、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东和海南；中部地区包括8个省级行政区，分别是山西、吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、湖北、湖南；西部地区包括12个省级行政区，分别是四川、重庆、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆、广西、内蒙古。
参考文献：
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