当前国内区域合作组织的困境与出路
[摘要]国内区域合作组织的出现是基于地方政府解决跨行政区公共问题和提高区域治理绩效的需要，而相关各方也能够从中获得合作收益。但由于权威来源层次过低、缺乏组织执行力和相应的保障机制，国内区域合作组织也面临着困境。所以，要改革现有的合作组织，使其由区域利益协调机构逐步转变为区域政府职能整合机构、由关系型软性管理体制逐步转变为实体型硬性管理体制。理想的区域合作组织应当是法治化的准行政机构，具有完整的组织机构体系、规范化的领导管理关系和良好的运行机制，同时，其行政管理权限应该是有限的。
[关键词]地方政府；政府间组织；区域合作。
近年来，随着区域一体化进程的快速推进，我国的区域合作组织呈现出蓬勃发展之势。综观国内现有的区域合作组织，可以发现，这些合作组织基本上都是在一定地域范围内由多个相同或不同行政级别的地方政府基于共同需要而自发成立的区域性协调机构。然而，在既有的体制之下，这些区域合作组织是否能够真正发挥作用呢？它们在实际运作中面临着怎样的困难？又该如何对其进行优化？本文拟对这些问题予以探讨。
一、成立区域合作组织的初衷。
一般来说，同一区域内不同地方政府之间成立合作组织主要是出于以下考虑：
（一）解决跨行政区公共问题。
在经济区域化发展进程中，跨行政区的经济社会事务也越来越多，由此也就提出了加强地方政府协作的要求。需要地方政府共同解决的区域性公共问题和公共事务主要有三个方面。一是区域统一市场的培育和各地方利益的协调。改革开放以来，我国各地方政府为追求经济增长而展开了长期的激烈竞争，这种以政府竞争代替市场竞争的发展方式，虽然为地方经济发展奠定了一定基础，但同时也导致了许多不良的经济社会后果。
因此，亟需在协调各方利益的基础上，打破行政区划对市场要素流动的限制，在更广阔的地域范围内统一配置经济资源。二是生态环境的保护和治理。市场主体在追求利益的冲动中往往会对自然资源进行掠夺式开发或无视生态环境的价值而肆意排放工业污染，但是，区域内的生态环境是一个整体，一个地方生态环境的恶化必然会影响到周边地区。[1]流域污染、大气污染、沙尘暴、酸雨等环境问题的日益严重，使得人们开始认识到单个地方政府无力解决区域性生态环境问题，必须引入“整体政府”的思维进行“整体性治理”。
三是基础设施的建设和维护。在行政分割的状态下，同一区域内不同行政区的基础设施重复建设导致了严重的资源浪费，一方面是机场、码头林立却利用率不高；另一方面是“断头路”、“断头桥”随处可见。实际上，水利工程、交通设施、电力以及通信工程等大型基础设施应该是区域共享的，这些大型基础设施的规划、建设、管理和维护应当由区域内各个地方政府共同参与。
（二）提高区域治理绩效。
区域治理，不是单靠地方政府间的参与就能完全实现的，还涉及到治理的绩效问题。所谓区域治理绩效，是指各治理主体共同解决区域公共事务的业绩、效率和效益。显然，降低管理成本是提高区域治理绩效的题中之义。我国是世界上政府管理成本最高的国家之一，但是，高昂的管理成本却未必一定能带来良好的管理效果，即使可以，也应该考虑投入产出比的问题。区域治理同样如此。在区域治理中，“九龙治水”却收效甚微，甚至演变成“无龙治水”的情况并不少见，太湖蓝藻暴发就是明证。所以，提高区域治理绩效的最好选择是成立专门的区域合作组织。从国际经验来看，这种治理方式在区域治理中有着广泛运用，例如，美国在20世纪30年代就成立了州际石油委员会、州际卫生委员会、州际水污染处理委员会等州际机构，后来又扩展到教育、信息、鱼类保护、废物利用、交通及税收征管等许多领域。[2]让区域合作组织成为区域治理主体至少有两方面的好处：降低治理成本和提高治理专业化水平。合作组织用成本分摊的方式把各个地方政府相应的行政支出集中起来，可以达到“1+1＞2”的效果，而组织成员间的相互制衡和监督，又能够保证管理经费不会被滥用和浪费。另外，合作组织的成员由各个地方相关部门的工作人员共同组成，他们大多是具有丰富实践经验的一线工作者，通过交流学习，可以互相借鉴，从而提高整个组织的管理能力和专业化水平。
（三）分享“合作收益”。
从某种意义上来说，区域发展的过程就是区域合作不断增多、不断深化的过程。区域内各个地方之所以会选择合作，是因为合作能够带来收益。这种合作收益与传统经济学中的竞争收益有着本质不同。竞争与合作，都可以看作是基于理性选择的行为结果，但是区域经济一体化进程中的地方政府间关系却明显存在着从竞争到合作的演化轨迹。当然，地方政府间合作关系的出现是需要具备一定条件的。只有当单个地方政府必须借助合作才能获得收益或者通过合作可以产生更多收益的情况下，合作行为才可能出现。在区域治理中，地方政府间的合作关系主要有三种类型，即为了避免霍布斯状态的“共处共生”型合作、互通有无的“互惠互利”型合作和提高区域整体福利水平的“共创共享”型合作。[3]不管哪一种合作，都可以让各方从合作中获得额外收益。这种收益既包括有形的收益也包括无形的收益，既可以是物质收益，如商品贸易往来的经济效益，也可以是非物质收益，如合作组织发起者得到中央政府的褒扬等。此外，地方政府间的合作还可以使上级政府和区域内的企业、居民受益。上级政府可以把一部分公共职责和管理权力移交或授予区域合作组织，从而有利于精简机构、提高政府工作效率，实现事权和财权更为合理的分配。同时，上级政府也能够避免成为某些社会矛盾的焦点，尽可能地保持一种超然的地位。而对于企业和居民来说，地方政府合作所产生的“产业同筹、交通同网、信息共享、市场同体、旅游同线、环境同治、科教同兴”效果，也能够让绝大多数人都享受到合作所带来的好处。
二、当前国内区域合作组织面临的困境及成因分析。
（一）区域合作组织存在的问题。
我国的区域合作组织虽然发展较快，在许多方面都取得了一定成效，但同时也还存在着不少问题，限制了其作用的充分发挥。
1.权威性不足。
权威作为一种至关重要的政治资源，对区域发展起着关键性的影响作用。没有足够的权威支撑、缺乏权威性，是当前国内区域合作组织面临的共同问题。主要表现为：第一，地方政府间合作组织的设置缺乏法律依据。目前我国法律体系中的《宪法》和《地方组织法》只对中央政府和地方政府的职能作出了相关规定，并没有涉及到区域合作组织，更没有类似美国联邦宪法中关于州际协定的条款。尽管后来出台的《反不正当竞争法》和《关于禁止在市场经济活动中实行地区封锁的规定》等一系列规范地方政府行为的条例和法规中也涉及到了区域协调问题，但是操作性、实践性较差。第二，区域合作组织在一些地区只得到了地方领导的有限认可。例如，在首都经济圈列入国家“十二五”规划之后，不少城市都期望看到北京在加强区域合作方面的明确信号，但在2011年5月27日召开的环渤海区域合作市长联席会第十五次会议上，作为环渤海地区中心城市的北京市却只派出了合作办公室的代表出席，[4]
北京高层的缺席和北京代表的消极回应，使得会议的不少议题都难以取得实质性进展。
2.稳定性不高。
我国区域合作的组织建设目前还处于起步阶段，许多区域合作组织具有临时性的特点，组织形式不够严谨，稳定性较差。主要表现为：第一，正式的合作机构缺失。现有的合作机构大多下挂在政府的某一职能部门，例如，长三角城市经济协调会联络处设在上海市政府合作交流办公室，长株潭经济一体化协调领导小组设在湖南省发改委之下，环渤海市长联席会的办事机构设在市政府经协办，这些机构易随所属部门的变迁而消亡。
第二，合作组织多为精英推动型，例如，粤赣湘红三角经济圈的倡导者为全国政协副主席霍英东、泛珠三角的倡导者为广东省省长黄华华，这种区域合作具有较强的人治色彩，易随领导职务的变动而变化。第三，合作组织的成员具有不稳定性。例如，湘桂黔渝毗邻地区经济技术协作区中的柳州市和张家界市就曾经退出过该区域合作组织。
第四，开展合作活动缺乏规律性。例如，杭州、湖州、嘉兴、绍兴四地于2008年建立了联合环境执法机制，并在当年开展了9次联合执法检查活动，但在2010年该活动却只开展了2次。[5]
3.实效性不大。
议而不决、决而不行，是区域合作组织存在的普遍问题。有学者对1992年~2005年长江三角洲区域经济一体化所要解决的重要议题与1982年~1984年上海经济区所要解决的有关区域经济一体化的重要议题进行对比后发现，这两个阶段有关区域经济一体化的重要议题并无太大差别。[6]此种现象，发人深省。整体看来，尽管近年来我国的区域合作发展很快，但合作成效大多体现在贸易、旅游、劳务等领域，而诸如产业同构、重复建设等问题却始终没有太大改观，甚至在有些方面还存在倒退的倾向。各个地方政府虽然都认识到了存在的问题但却没有去解决，而且有的地方政府仍然为了自身利益而继续大搞地方竞争。东北经济区内四大城市的区域性金融中心之争就是一个很好的例子。东北地区金融业基础最好的是沈阳市，人民银行主管东北三省金融的分支机构都设在沈阳，但在2009年，哈尔滨、长春、大连三市的主要领导先后提出要将各自城市建设成为区域性金融中心，并相继出台了一系列促进金融业发展的措施，[7]大有在政策上与沈阳一比高下的味道。
（二）导致区域合作组织困境的原因分析。
导致上述问题的原因是多方面的，既有历史因素的影响也有现实条件的阻碍，既有制度性缺陷也有人为的干预。归纳起来，主要有以下几点：
1.区域合作组织的权威来源层次过低。
区域合作组织的权威来源主要有三种：法律法规的相关规定、上级政府的授予、地方领导书面或口头的承诺。权威的来源不同，其强度和可持续性也就不同。首先，从法律规定性来看，经由法律授权的组织才具有高度合理合法的权威，这种组织的权威也具有较强的可持续性，但由于区域合作组织尚未被我国的法律体系所认可，所以，也就失去了最强有力的权威支撑；其次，从上级政府的授予情况来看，在一省范围内的区域合作组织都在不同程度上获得了省级政府的支持，如珠三角、武汉城市圈等，但这种由上级政府授予的权威会因为上级政府发展战略的变化而改变，可持续性较差，长株潭地区“一体化———反一体化———重新一体化”的发展历程就是很好的证明；最后，可以发现，目前大部分地方政府间合作组织的权威其实都是源自各地方领导人的承诺，尽管书面承诺比口头承诺要更具有权威性，但这种承诺的可信度毕竟是因人而异、因时而异、因事而异的。所以，在区域合作中出现个别地方领导在联席会议上大唱合作的高调、回去后却继续搞竞争，或者“有利就合作，无利就翻脸”的情况并不奇怪。区域合作组织的权威来源层次太低，必然会影响对组织成员的约束力和合作协议的实施效果。
2.区域合作组织的执行力太弱。
执行力，是组织管理中的一个重要课题，它是指通过一套有效的系统、体系、机构和操作技术方法把决策转化为结果的能力。执行力对于组织的生存和发展至关重要，执行力越强，组织的目标就越容易实现。这一点，在区域合作组织中同样适用。许多区域合作难题无法得到有效解决的一个重要原因就在于合作组织的执行力太弱。
影响区域合作组织执行力的因素是多方面的，既包括组织的人、财、物等资源性因素，也包括组织的权力分配、业务流程、管理过程等结构性因素。其中，最为重要的影响因素主要有三个，即合作组织的实际权力、职责功能和执行机构的设置情况。从权力配置上来看，目前国内绝大多数区域合作组织的权力结构都存在着较为严重的问题，即合作组织通常只有对区域性公共事务的协调权而没有决策权和监督权，这必然会造成区域政策在制定以后出现落实偏差和重形式轻内容、重协议轻实施的情况。[8]从合作组织的职责功能来看，许多区域合作组织都是基于组织的同构性而建立的，这种脱离区域实际情况照搬或模仿而来的组织形式缺乏明确的职能界定，当然也就不能很好地解决本区域存在的特殊公共问题。从组织内部的机构设置情况来看，现有合作组织的常设机构基本上只是等同于论坛或联席会议的筹备部门，缺乏执行合作协议所必需的配套机构和专门人员。
3.区域合作组织缺乏保障机制。
区域合作组织的保障机制也就是形成和维持地方政府合作所必需的相关机制，主要有三种：
第一是谈判和协商机制，即参与合作组织的各方都应该有表达自己合理诉求的机会和权利。在这方面，国外的区域合作组织就做得很好，例如法国的图卢兹市镇联合体委员会在讨论是否启动TAT工程时，由于大多数代表都认为该政策只有利于图卢兹一地的利益而不利于其他市镇的发展，联合体委员会最终否决了这项工程。[9]反观国内，为了打造中心城市而牺牲周边小城市利益的现象比比皆是，合作组织自然也就难以健康发展。第二是利益分享与补偿机制，要求合作的各个参与方互利互惠。这一点正是当前国内区域合作组织所亟待建设的。因为利益关系是地方政府间关系的本质所在，处理不好税收分成、财政转移支付等问题，合作就难以有实质性突破。第三是监督机制和纠纷解决机制，用于减少地方政府在合作中的机会主义行为。现有的区域合作组织普遍缺少有效的监督机制和纠纷解决机制，例如《泛珠三角区域省会城市合作协议》第四条规定：“任何关于本协议的解释、实施和适用方面问题，通过磋商以友好的方式加以解决”，既然是“友好磋商”，当然也就不能伤了和气，其效果可想而知。
三、区域合作组织的改革趋向。
根据国际经验和我国区域发展的现实情况，笔者认为今后国内区域合作组织应该由区域利益协调机构逐步转变为区域政府职能整合机构、由关系型软性管理体制逐步转变为实体型硬性管理体制。具体来讲，今后的区域合作组织应该具有以下特点：
（一）法治化的准行政机构。
马克思·韦伯根据合法性的来源，把权威分为三种类型：传统型权威、魅力型权威和法理型权威。他认为，只有法理型权威才最具有理性，才是效率最高的权威形式。因此，任何组织和组织的领导者都应该努力把自己的管理建立在法理型权威之上。[10]区域合作组织也首先应当是一种法定的组织形态，它的成立及其自身的内部机构设置、人员组成、职能、权限等都要有法律依据。
只有经过法定程序，得到法律体系的认可，区域合作组织才能获得和行使合法的权力。[11]但是，区域合作组织在法律体系中却不应该被定性为行政机构。理由有两个：一是把合作组织定性为正式的行政机构可能会增加行政层级，使原本就亟需改革的“中央—省—市—县—乡”五级行政体系变得更加复杂；二是“区域”的范围在我国大小不一，大的区域如长三角包括两省一市，小的区域如长株潭只有三市，倘若只是在小的区域设立行政机构尚且不会影响大局，但如果设立跨省的行政机构就显得很不现实。所以，区域合作组织的性质应该是法治化的准行政机构，既具有处理区域性公共事务所必需的行政权力又不是国家行政系统中的正式组织。
（二）完整的组织机构体系。
不同的区域具有不同的资源禀赋、自然环境和文化传统，这些先天的条件再加上后天的政策差异，使得我国不同区域的经济社会发展状况差距较大。相应地，不同地区当前亟需通过合作来解决的区域性公共事务也就不尽相同。比如，长三角地区已经进入经济一体化的城市群时代，而湘桂黔渝毗邻地区经济技术协作区尚处在以调解边界纠纷为主要内容的初级合作阶段。因此，成立何种形式的合作组织必须立足区域实际，而不能盲目模仿其他地区。在一体化要求比较急迫的地区，应当成立综合性的合作组织，并在其内部设立各种专业委员会和相应的监督执行机构。而对于区域经济欠发达的地区来说，可能仅有地方高层领导之间的交流互访就已足够。当然，这是两种极端的情况，现实的机构设置状况可能大多处于两者之间。但从长远来看，保证合作组织在机构设置上的完整性是大势所趋。一般而言，一个完整的区域合作组织应该包括常设机构和非常设机构两大部分，其中，常设机构包括日常办公机构、决策机构、执行机构、监督机构和后勤保障机构等，非常设机构则包括临时性委员会、项目小组和领导小组等。
（三）规范化的领导关系。
区域合作组织的权力来源主要是中央政府或省级政府的授予以及各个地方政府的让渡。因此，区域合作组织往往具有多重的领导和管理关系。
首先，国家发改委对区域发展起着引导和宏观调控作用，这是由发改委在我国经济社会发展中的特殊地位所决定的。例如，在区域规划的编制过程中，发改委通常会派人参与或是给予指导，如果区域规划能够上升为国家战略，合作组织就面临着新的发展机遇，而如果得不到发改委的认可，那合作组织的存废就可能面临考验。其次，省级政府对合作组织具有直接领导关系。尤其对于省内的合作组织而言，省政府具有全方位的决定权和影响力。最后，地市政府作为区域合作的载体，对合作组织也发挥着不同程度的领导作用，而且中心城市往往在合作组织中占据主导地位。今后，区域合作组织的多重领导关系应更加规范化，即发改委要减少对地方微观活动的干预，更多地侧重宏观调控和监督指导，省级政府要充分发挥政治整合作用，尽量减少地方政府各自为政的行为。
（四）有限的行政管理权限。
区域合作组织的地位和性质决定了其管理权限必须是有限的。从区域合作组织存在的最初意义来看，其主要作用在于加强地方政府间的横向协调，调解跨界纠纷，处理那些由各个地方政府难以应对的区域性公共事务。同时，从中央与地方的关系来看，区域合作组织所采取的任何行动都要以不危及中央利益、不损害中央权威为前提。
而从其与各个组织成员间的关系来看，区域合作组织也无权干涉区域内各地方政府职权范围内的具体事务。为此，必须合理划分并明确界定区域合作组织的管理权限和职责，以免其与地方政府职能交叉、重叠或纠缠不清。借鉴国外的经验，应当赋予合作组织所有区域性公共服务的职能和权限，如区域协调、区域生态环境的治理、区域内基础设施的规划与建设等。同时，还应当给予区域合作组织一定的财政资金支配权限。
（五）良好的运行机制。
我国政治生活中经常出现的问题不是规范性不足，而是容易发生过程上的偏离。因此，研究区域合作组织也要摆脱“重权力归属、轻权力运作”[12]观念的束缚，去深入探讨合作组织在实际运行中可能出现的问题。从政治过程和政策过程来看，区域合作组织在区域治理中具备“利益表达—利益综合—决策—执行”四个基本环节。在利益表达过程中，合作组织就是一个对话平台，要充分发扬民主精神，让各利益相关者畅所欲言，这是保证区域政策科学化的前提；在利益综合时，合作组织是一种谈判机制，要尽可能照顾到各方的正当利益诉求，以确保区域政策的公平性和公正性；在决策时，要立足区域发展实际，以解决确实存在的公共问题、促进区域经济社会协调发展为目的，不盲目、不武断；在执行环节，则要按原则办事，尽可能排除地方主义的干扰，不折不扣地执行区域公共政策。此外，还要充分发挥各级政府、大众传媒和社会公众的监督作用，促使区域合作组织的运行机制不断优化。
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