高招及其政策公平性研究综述
摘要：综述了近十多年来有关高招政策的研究，对高考公平和高招政策公平性这两条主线下的研究进行了梳理。
关键词：高等学校统一招生考试； 高招政策； 高招公平。
国家中长期教育改革和发展规划纲要（ 2010－ 2020） 提出：“坚持育人为本，以改革创新为动力，以促进公平为重点，以提高质量为核心，全面实施素质教育，推动教育事业在新的历史起点上科学发展”［1］。教育公平问题被放到了重点关注的位置。高等学校招生公平是教育公平重要的组成部分，如何有效解决当前众多的高招不公平问题，是高招政策必须要面对的问题。目前众多的高考不公平问题，最终都可以还原为政策和制度问题［2］。所以，高招政策仅仅具备公平的理念还远远不够，研究和建立高招政策运行的公平机制是从根本上解决高招中不公平问题的关键和保障。
1 高招公平和高招政策。
高等教育机会公平的问题一直是高等教育学和社会学研究的热点问题。从导致高等教育机会不公平的因素来看，既有不平衡发展、历史形成的社会经济和文化教育差距而造成的不公平，又有因政策安排而导致的不公平。高招公平又是体现机会公平的一个关键点。在众多对高招制度的研究中，大体上可以分成两条主线： 即对高招公平的研究和高招政策公平性研究。在对高招公平研究的过程中，经历了最初的对基本概念、基本特征、公平与效率的理论研究，到后来基于教育公平的基础上对高考地域、阶层、性别、年龄、城乡等实践方面的跨越性研究，并提出了高招改革的相关建议。与此同时，对高招政策公平性的研究也从单纯的对政策进行分析和解读，通过对具体的招生、录取环节以及政策整体的运行进行研究过渡到对具体高招政策的公平性研究，丰富了有关高招研究的理论价值和实践意义。
1. 1 高招公平界定的研究。
许多学者结合国内外的研究试图对于高招公平的定义做出一个合理的描述。
有学者认为高招公平是社会公平与公正的重建，公平带有明显的操作性，强调衡量标准的同一性。高考的实施和运作，更多的是反映对公平原则的理解和操作［3］。有的认为高招公平的核心是高等教育机会均等。是公民接受高等教育的权利平等和接受高等教育的机会均等。在高等教育大众化阶段，高等教育公平还意味着在教育机会均等的条件下，社会中处境不利的人群或弱势群体在接受高等教育方面没有来自制度和其他人为因素而造成的障碍［4］。有的学者认为高招公平是指选拔人才的制度公平。表现为起点公平、机会公平、程序公平和结果公平［5］。
通过对现有文献的归纳，研究者对高招公平概念的共识为： 高招公平，即受教育者在享有教育机会和过程均等的条件下，平等地享有选拔制度的公平。
1. 2 高招政策的定义研究。
对高招政策的界定大多是移植了政策科学的定义。政策科学最初产生于 20 世纪 50 年代初期的美国，发展至今，国外学者对政策的定义有十几种，较能达成共识的是卡尔·弗里德里希的提法：政策是“在某一特定的环境下，个人、团体或政府有计划的活动过程，提出政策的用意就是利用时机、克服障碍，以实现某个既定的目标，或达到某一既定的目标”［6］。国内学者对政策也有不同的定义。陈庆云认为公共政策是：“政府依据特定时期的目标，在对社会公共利益进行选择、综合、分配和落实的过程中所制定的行为准则［7］。陈振明认为：”政策是国家机构、政党和其他政治团体在特定时期为实现或服务于一定社会政治、经济、文化目标所采取的政治行为或规定的行为准则，它是一系列谋略、法令、措施、办法、条例等的总称［8］。
高招政策是政策科学在教育领域的应用，是政府、高校与社会招考机构等组织对高等教育入学机会进行权威性分配与调节所制定的行为准则。由于不同历史发展时期的政治经济体制所遵循的社会价值取向不同，高考政策的受益阶层与群体会发生明显变化［9］。因此，“高招政策”可定义为： 为了实现“高招”这一目标，国家相关教育部门为了对高等教育入学机会进行权威性分配与调节所提出的一系列运行准则。
2 近几十年高招公平研究的轨迹。
通过中国期刊全文数据库检索“高考公平”一词，截至 2010 年 12 月，可以检索到 1997 年后公开发表的论文1 073篇，其中，1997 年 －2000 年仅 51 篇，而 2001 年 －2010 年则有1 022篇。很明显看出不同的学术研究状况体现了不同的社会发展背景的影响。我国高等教育从“精英教育”转向“大众教育”，大众对享受优质教育的需求与教育资源不足的矛盾日益突出，高招公平问题就成为了这个时期学术界以理论回应现实的焦点问题。
从检索到的文献分布来看： 2000 年前学术界对高招公平问题的研究还是初步探讨，主要关注在理论层面。而 2000 年之后，高招公平研究的关注点不断增多，在关注的焦点问题上突出表现在高考区域公平，高考入学机会均等，高考录取公平性，自主招生公平性，高考加分公平性，等等［2］。对我国高招公平问题的探讨及对现状的判断的研究逐步深入。如张和生、彭勇的研究，不仅从理论层面论证了“维护公平”是高考制度演进的逻辑基点和基本价值取向，还从实践层面分析了转型期我国高招公平问题及产生的根源并探讨了实现高考公平的基本途径。认为当前高招公平问题的实质是转型时期新旧体制碰撞、不同价值激荡和非均衡发展矛盾凸显带来的系列问题在教育领域的集中体现。应从理顺管理体制、改进考录制度、优化高考运行机制和社会生态环境等方面入手，推进高考公平性建设［10］。闾丘露薇提到：
任何一个选拔的方法，总是会有自己的缺陷，所谓公平，就是在当时的大环境下，选择一个喜爱相对其他方法缺陷最小的。高考就是这样，在目前的中国社会环境下，用高考分数来进行选拔，是最能够防止人为因素的［11］。白华兰在其论文中指出：
高校招生公平问题是历史过程中的阶段性问题，现阶段高校招生政策和操作规定总体上是公平的，但还存在一些不公平现象，需要不断改革和完善高校招生运作机制以实现高考招生政策的公平性［12］。
在对影响高考公平的体制性障碍方面学者们认为以下几点制度影响了高招的公平： 一是社会人才观和就业体制、用人机制的固化致使高考不堪重负。高考的很多问题是教育以外的综合因素造成的。二是社会诚信体系和监督机制的缺失。
不能较全面、综合、自主地评价学生。三是高校招生考试管理体制滞后带来的制度失效和政策异化。四是高考制度、内容及手段落后于形势的发展。五是高考公平缺乏法律支持。由于缺少法律的权威性，各地纷纷出台超越国家政策的“土政策”［13］有的学者对高招的公平与效率问题进行了深入的探讨，如刘海峰在其著作《高考改革的理论思考》中提到： 中国高等教育存在着大量的公平与效率问题。通过融会古今的研究，可以看出考试选才中存在着一系列的公平与效率矛盾，在高考改革的各个环节，都会遇到考虑公平还是侧重效率的问题。充分认识高考改革中的公平与效率问题，对我们全面客观地了解高考、科学地推进高考改革具有重要意义［14］。
学者们从对公平的概念理解出发，逐步过渡到高招公平所反映的教育公平等社会问题，再到对影响高招公平的制度问题进行研究，最后提出了相关的改革建议等，深化了对高招公平问题的多角度思考。这些通过不同角度针对高招公平作出的研究，让我们对高招公平有了最直接的认识。从全局审视公平是必要的，但并不能完全概括地方的特殊性，对不同省份涉及的公平问题更值得我们去关注。
3 有关高招政策公平性研究的发展。
我国高招政策研究是在 20 世纪 80 年代后迅速发展起来的，并成为科研新的生长点，各种有关高招政策的研究成果纷纷涌现。
通过中国期刊全文数据库检索“高考政策”
一词，截至 2010 年，可以搜索到 1997 年后公开发表的论文1 026篇，其中，1997 年至 2000 年仅有128 篇，而 2001 年至 2010 年则有 898 篇。这个数据从另一个角度说明，高招政策公平性研究的发展与其相关学科的发展和高招实践休戚相关。
对高招政策公平性的研究，最初的都是有关制度的改革研究。厉浩通过对高考有关数据的分析，对高考制度改革措施可能产生的各种结果进行定量的预测，从而提高改革措施的实施效果［15］。张耀萍通过在分析高考形式的公平性与科学性二者独立性的基础上主张建立以统一高考为主体的分层分类考试体系来促进公平选才与科学选才的结合［16］。钱钟认为改革主要涵盖两方面内容： 学生素质的评价机制，政府与高校在学生录取中权限的合理分治［17］。胡东芳指出，1994年以来，高考政策总体表现出多元发展的特点，高考政策方面有重大的、产生深远影响的制度性改革。这些改革突出地体现在增加个人的选择性、加强素质的导向性、促进高等教育发展以及注重人文关怀性［18］。
有的学者深入分析了高招制度在公平性上的一些弊端，如辛彬指出： 一是以省为单元组织录取，招生政策和录取线标准由各省制定，不同省份的录取标准差别较大，发达地区与不发达地区的录取标准成倒差。二是“万人一卷”导致区域间的不平衡性。同时，用同一套试卷来测试不同层次、不同区域的考生，又作为不同层次、不同培养目标、不同要求的高校的录取标准，影响了试卷的区分度和效度，使高校难以根据自身的培养目标来选择人才。三是一次高考定终身，没有给考生留下选择的余地和空间。四是“一次性集中录取定终身”，由于填报志愿和录取时间较短，多数考生对自己填报高校的有关情况了解并不全面。五是只注意分数，仅以文化知识作为唯一的评价手段，难以衡量一个人的全面素质［19］。
直接对高招政策公平性相关内容进行研究和分析，涉及招生计划、招生考试、招生录取等方面的政策。如张琳娜主张高考招生录取应在“以人口基数为主、兼顾效率、辅以补偿”的原则指导下实行“分省定额”的名额分配政策，并逐渐过渡“全国统一考试、统一录取”的制度。同时，要加大管理制度改革力度，完善和健全各规章制度，建立和健全高校自我约束和监督、制约机制，保证生源计划的合理性，把“阳光工程”落实到实处［20］。
李小娟在论文中提到现行高考公平中的误差分析主要包括高考程序中的系统误差分析和操作环节中出现的偶然误差分析，并提出了完善高等教育布局，改革户籍制度，逐步实现高考起点的公平和完善高考配套措施，改革现有的高考录取制度等相关意见［21］。
有的学者指出当前应关注招生制度的改革，如杨东平认为近几年来的高招的改革，主要集中在考试科目、内容、方法的改革，而对招生制度几乎没有触动。他认为就保证教育公平而言，最需要改革的是招生制度。因为招生制度对教育的公平的影响更为深刻和强烈，主要表现在： 不均衡的配额制度导致严重的地区差距； 研究性大学招生的本地化倾向； 不合理的特殊政策加剧了教育不公平； 高考舞弊和教育腐败［22］。还有学者提到招生制度规则的公平性进展可从招生各环节工作是否公平、公正； 招生政策是否公正地对待每个人来具体体现［23］。招生全过程中，要实行重大事项集体议事制度，从考生的报名、建档、体检、统考、阅卷、录取等各个环节维护国家教育考试的严肃性，体现公正性和公平性，营造“公平公正”的考试环境和良好的社会风气［24］。
随着高等教育改革的不断深化，人们更加关注在公平正义原则下的高招制度的建设。提出了构建一个公平正义的、和谐健康的高招体制和构建公平正义的高招与和谐健康的高招政策。实现这一目标，首先要进行具体制度的创新，其次必须实现政策理念的转变和社会环境的改善。在具体制度创新方面要改革招生计划制度、招生考试制度、招生录取制度、特殊招生制度、自主招生制度等。从根本上解决现行高招政策不公平、不正义的问题，包括以公平正义原则为指导，依法治理高招； 优化高等教育资源配置，为创建和谐高招创造条件［25］。
我们可以看到对高招政策公平性的研究是建立在高招公平的基础上的，但在对政策的解读中，大多数学者只是站在宏观的角度来把握全局，忽视了微观省份的特殊性，这也就必然导致了研究结论的笼统性，而缺乏针对特定省份研究的代表性，从而导致目前大部分研究代表性不够明确。
4 研究中值得关注的问题及研究前景。
经过几十年的改革，我国高校招生制度公平性虽然已经取得了明显的进展，但还是在很多方面存在着问题。高招公平问题的产生是在一定的社会背景下形成的，对高招公平问题的研究也随着时代的发展在一步步地深化，但现有的相关研究大多是站在全国的角度去统筹整个高招公平问题，缺乏具体的数据支持以及个案的特殊性研究，缺乏在总体框架下的分类研究。这些都是在以后的研究中需要重点关注问题。
从高等学校招生考试的目的和运行程序来看，我国高校招生制度包含 3 个方面的内容： 招生计划制度、招生考试制度和招生录取制度。3 个制度中都包含着丰富的内容，既有其各自的独立性，又互相关联。各级政府所制定的与之相关的政策决定了高招的公平性程度。因此，需要进一步加强对高招政策公平性对高招公平的影响的认知，优化高招政策的运行环境。通过选取特定省份研究，加强研究的针对性和有效性。通过对具体省份的定性及定量相结合的研究，文献研究与实证研究相结合创新研究方法。通过在高校招生制度总框架下上述 3 个方面的分类研究，使研究更具有系统性，更为深入，政策性建议更有针对性和可行性，从而对各级政府的决策提供更好的支持。
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