长沙城市化发展的现状、问题与对策研究
四、推进长沙市农村城市化的对策建议
与新型工业化相同步，长沙正处于新型城市化的早期。选择一条什么样的城市化的路径，事关长远发展大局。2008年，长沙市第十次党代会明确提出了“建设繁荣创新文明和谐新长沙”的战略目标；2009年初，长沙市第十三届人大一次会议又将城市发展目标进一步概述为建设创业之都、宜居城市和幸福家园，这都为长沙新型城市化的目标定位提供了重要指南。具体而言就是要把长沙建设成为引领全国两型社会建设的示范区、撬动中部地区加快崛起的支撑点、带动湖南城市群发展的核心极、助推全市率先基本实现全面小康的动力源。为实现这一目标，可从以下几方面着手：
（一）提高认识统筹城乡发展
与其他省会城市相比，长沙城区面积和人口规模都不算大。城市发展空间不足，这已经成为长沙城市化进程的主要“绊脚石”。因此，应力求在以下三个方面取得突破：
1.要扩大城市人口容量。突破行政区划和户籍制度对城市化发展的制约，促进城乡一体化发展，逐步放开城镇入户门槛，统一落户标准和迁移条件，改革依附于户籍管理制度上的城乡差别政策，建立城乡统一、迁徙自由、以身份证管理为中心的户籍管理制度。继续推进全面实施农民工养老保险制度，实现城乡各类就业人员平等享有社会保障。加快建立低费率、广覆盖、可转移、与现行城镇制度相衔接的新型农村社会养老保险制度。通过健全基本养老、基本医疗、失业、工伤和生育保险制度，将在全市范围内实现五项保险市级统筹。以深入推进创业富民为契机，进一步放宽外来人口来长落户条件，把长沙打造成为各类人才向往的创业之都。对大中专毕业生可以实行“先落户后就业”、对技工人才可以实行“边落户边就业”。尤其是对具有强烈离农愿望、自愿放弃承包土地并在城市有稳定就业岗位的农民，要从就业服务、子女入学、住房保障、社会保险等方面给予全方位扶持，支持他们转化成为市民，共享城市建设和发展成果。
2.要致力发展周边城镇，发挥城市化进程的辐射带动作用。2010年长沙市五区城市化率已接近100%。
因此，下阶段的上作中心应该转移到大力促进三县一市城市化的发展，加快以县域区域为中心的小城镇群建设。在推进城市化进程中，积极发展小城镇，重点发展有一定规模和实力的中心建制镇，可以使城市成长形成梯次。首先，小城镇建设可以成为农村城市化进程中的支撑点和基地，成为农业产业化的依托，发展二、三产业的载体，从而发挥出其作为中心城区与广大农村联接传导的角色作用。其次，合理布局发展小城镇与解决“三农”问题紧密结合，与发展非农产业紧密结合，为非农产业发展服务。能更好地发挥城镇功能的聚集、带动、辐射效益，特别是重点依靠和发展提升现有的小规模县城以及有一定基础规模的中心城镇，发展壮大县域经济实力，有助于形成中心城区和县域中心以及小城镇的比例协调、结构合理、布局科学的省会城市体系。再次，小城镇建设要从本地实际出发，充分利用当地资源和条件，发挥比较优势，因地制宜，形成特色不一，有利上当地经济社会发展进步，体现人文风格。目前，星沙、望城、宁乡三个巨星城应当与中心城区“相向发展”，有益于实现新型城市化由“单点单核”发展向“多点多核”发展转变。
（二）提高基层政府财政收入与支配能力
1.健全以“分悦制”为基础的对政体制。现行的非完全分税制模式是过渡阶段的产物，完全分税制才是长沙市财税改革的科学与理想的模式，按税种划分各级政府的固定收入，地方也有一定的税收管理权。将加快转移支付制度改革与解决当前封政运行中的突出问题结合起来，在一般性转移支付还不可能全面引入因素法的情况下，应率先将地方政府的基本行政经费和教育经费作为基本因素引入一般性转移支付，保证地方政权的顺利运转。
2.建立科学的财政收入目标任务与政绩考核机制首先，从各地财源实际出发，科学合理确定封政收入目标任务，明确财政收入应该依法征收。与此同时，将财政收入质量纳入封政工作目标管理和公共封源建设考核的必要内容，禁止单纯以收入任务完成作依据的“一票否决”办法。其次，建立以加强收入征管和提高收入质量为主要内容的封政收入考核机制。进一步完善封政收入预算管理质量考核，主要包括是否空转列收列支、是否混淆基金预算与一般预算、是否混淆预算级次、是否违反规定将事业性收费纳入一般预算等，从而建立起统一规范的封政收入考核机制。最后，政绩考核不应单纯以收入数字为依据，而应以工作考核、群众评价为主要依据。
（三）加强管理提高农民素质
政府应当充分认识加强农民素质教育的重要战略意义，以“以人为本”的发展战略，高度重视加强农民素质教育工作，把加强农民素质教育作为各级党委和政府的重要任务，真正形成主要领导亲自抓、分管领导具体抓、领导成员协助抓的齐抓共管局面。要切实落实到有人管事、有章理事、有钱办事。有人管事，就是要健全县、乡、村三级主抓和主办农民素质教育的组织网络，提供人员保障；有章理事，就是要建立和完善农民教育的各项规章制度，做到按章办事；有钱办事，就是要继续逐步加大对农民素质教育的投入力度。切实做到政府加强农民素质教育的决心不能动摇，扶持农民素质教育的力度不能减弱，强化农民素质教育的各项工作不能松懈，建立长效机制，避免思想放松导致周期性的农民素质教育震荡波动，实现农民素质教育的可持续发展。
农村基础教育将直接决定长沙市未来的农民队伍的素质。可以说，农村青少年是长沙市农村的未来，也是农村现代化的未来。加强农民素质教育，必须高度重视农村的基础教育。
（1）要确保农村义务教育阶段适龄儿童和青少年学习发展的基本权利，坚持基础教育面向农村全体学生。
（2）要逐年增加教育投入比例，要进一步改善农村的办学条件，彻底解决教育经费问题和部分学校的危房问题。
（3）农村基础教育要与农村社会经济紧密结合。
发展农村文化事业，是加强农民素质教育，提高农民素质的一条重要途径。从调查中得出：不能增加收入，不能满足物质要求，农民生活要贫困；不能发展农村文化，不能满足精神需求，农民思想要贫困。农民思想这块阵地要靠丰富的物质和健康的文化去占领。缺乏文化如同减少收入一样，最终都将导致农民思想信念的动摇，道德的滑坡以及社会的不稳定。所以应把加强农村文化事业，作为造就社会主义“四有”新农民的重要举措。
（四）加强生态文明建设，防范农村城市化造成的环境污染1.注重生态和谐，建设绿色生态屏障
一个可持续发展的生态环境，是城市文明的重要体现。就长沙而言，一是要首先是要强化城市生态屏障，形成以岳麓山风景名胜区为中心，以“一江两岸”沿江风光带为生态主轴，以烈士公园、南郊公园、植物园及天心生态新城等为补充，融合城市园林绿化系统，构成城乡一体化的城市森林体系。二是要注重自然生态保护，特别是对橘子洲、岳麓山改造提质等生态建设重点工程，要努力建成人与自然和谐相处的精品工程。三是要切实保护水资源。长沙拥有湘江、浏阳河、伪水河等10条河流，要用最严厉的措施保护湘江，进一步延伸湘江风光带，使“一江两岸”真正成为长沙的形象标志。同时，注重浏阳河、圭塘河、捞刀河等河流的保护，确保长沙的水质安全。四是要大力完善生态补偿机制。牢固树立生态“占补平衡”的理念，变环境质量定性评价为定量衡量，强化各类市场主体生态建设责任。在推进项目建设的过程中，严防出现“推山填水”，倡导毁绿补绿、借绿护绿，依山就势，显山露水。最大限度地保持自然生态容量。发挥其人工景观不可取代的生态净化功能。
2.整合资源要素，实行集约发展
与传统城市化外延式粗放发展不同，生态文明视野下的新型城市化更加注重发展的质量与效益。实践证明，以土地、资金、人才为核心内容的资源要素配置的合理化水平，直接决定了新型城市化的集约化发展程度。有效整合各类资源要素：
（1）建立有利于节约集约利用的土地市场。严格落实土地保护制度，保证耕地总量的整体平衡和可持续开发。
（2）建立有利于银资民资融通的资本市场。对内而一言，要大力引导社会资本注资发展社区银行、村镇银行等民间小型金融机构，鼓励各类民间资本以入股方式参与企业投融资，积极放活民问资本市场。对外而言，要着力引进国内外资本战略投资者、外资银行和各类风险投资基金，鼓励各类金融机构开发金融衍生产品，在有效控制金融风险的前提下降低融资门槛。
（3）要建立有利于人力智力流动的人才市场。积极拓宽人才服务公共平台，高层次人才方面，不仅要着力改善经济待遇，更要为他们的事业发展创造良好的环境。技术人才方面，要瞄准人才市场需求。大力发展职业教育，加强职业技能培训，着力培育一支素质高、规模大的技术人才队伍。此外，要干方百计为进城务工农村劳动力提供更多的就业岗位，创造更多的技能培训机会，引导他们成为“新生代”市民，共建城市美好家园。
3.大力发展清洁经济，克服环境污染
建设生态城市的基础仍然是经济发展，但应走新型工业化之路，大力推广循环经济模式。循环经济模式，也称为全过程治理模式，它要求遵循生态经济学规律，合理利用自然资源和环境容量，在物质、能量不断循环利用的基础上发展经济，使经济系统和谐地纳入到自然生态系统的物质循环过程中，实现社会经济活动的生态化。遵循“减量化、再使用、资源化”原则，采用全过程处理模式，以达到减少进入生产流程的物质量、以不同方式多次反复使用某种物品和废弃物，以最大限度实现经济发展的无害化。此外，在生态城市建设中，要大力构建绿色科技体系，实现科技的生态价值取向，在发展建筑、化工、交通、制造等行业的科学技术时，既要看到其经济价值，又要看到其生态效果，竭力排除有经济价值却无生态学意义的科技成果在各行业中的滥用。近期长沙开始大力推动发展“低碳经济”，就是一个有益的尝试叫。
4.强化文化意识，延续历史文脉
长沙是一座历史悠久，但又曾经历过大火劫难，在战火废墟上建设起来的城市，现有历史文化遗存弥足珍贵。在城市规划和城市改造中，要坚持“改旧如旧”、“改新还旧”、“新建依旧”的方针，避免简单粗暴的“一刀切”改造改建，以充分延续和彰显长沙历史文化名城的深厚底蕴，历史文化积淀同样也是促进城市走上可持续发展道路的强大精神动力。
（五）把城市化发展与新型工业化紧密结合起来城市化的发展水平最终取决于经济发展水平，城市是否具有生机活力，归根到底取决于经济发展和经济结构是否有生机活力，如果没有充满活力的产业，特别是强大的二、三产业作支撑，没有产业的大发展，城市化只能是“空中楼阁”。因此，必须把推动新型工业化发展及经济结构调整与加快城市化进程结合起来，不断增强城市化发展的内在动力。
1.以园区经济带动为主要特征，实现“以业兴市”、“以业兴城”
（1）坚持生产力布局调整与城市空间结构紧密结合，按专业立园、特色立园的思路建设和发展专业工业园区，使工业园区真正成为长沙工业发展的重要平台和推动全市经济发展的重要增长点；（2）借助城市的辐射力，建设和发展特色园区和开发区，以产业聚集带动城市化；（3）在县域经济区域和重点中心城镇周边建设特色鲜明的工业园、产业区，进一步拉长支柱产业、特色产业的产业链，形成产业优势。同时，以园区为载体，实现产业聚集和人口聚集，完成人口转移，促进城市的良性成长和可持续发展。
2.优化配置，推动发展农村差异化经营
城市化进程是同时在城市与农村进行的，农村经济的发展与城市工业化和城市化进程是相辅相成，互相促进的。在城市农村城市化进程中，必须以市场为导向，以工业为先导，充分发挥城市周边农村特别是城郊地区的区位优势进行资源有效配置，不断培育壮大支柱产业。总体上说，在支柱产业的培育壮大上，可以优先发展面向小城镇、城郊区的服务业、商贸流通业和菜篮子工程为重点，实现地缘优势、资源优势向经济优势转化。其中城市近郊村和镇（街道）周边村发挥地缘优势，重点发展商贸流通业和服务业，为城市的生产生活服务。农业资源优势明显的村庄，则可以围绕城市居民的菜篮子，大力发展经济附加值高的城郊服务型农业，通过物流配送、订单供应等方法，为城市提供优质的特色农产品加工品。
3.创建特色，大力发展生态休闲旅游业为代表的第三产业农村地区除了传统的农业经济以外，随着社会经济的发展，城市居民对生态休闲的旅游产业产生了很高的需求，在城郊区产业发展中，可以把握这一要求，发挥长沙城郊旅游资源丰富的优势，以体闲观光和历史文化旅游为特色，整合旅游资源，打造旅游品牌，辐射促进城市化发展，带动新农村建设。政府可以鼓励有条件的村庄自主开发旅游资源，大力发展旅游经济。这种城郊旅游是在城郊旅游资源基础上一种综合性的产业，为此，在城郊旅游开发过程汇中，必须以开拓并建立相应的康体、休闲、农业观光、娱乐、文化教育产业为重要内容，以此促进旅游业的可持续发展。以长沙岳麓区梅溪湖街道为例，他们己经以葡萄种植为特色，连续3年举办以“风情山水·葡萄人家”为主题的葡萄节，大大带动了当地休闲产业发展。2010年，梅溪湖的天露葡萄种植面积达3250亩，每亩创收1.5-2万元，30多家观光休闲企业长期顾客盈门，年接待游客20余万人次，梅溪湖已经在长沙的城市化过程中形成了一个自己独有的生态体闲品牌。在发展特色休闲旅游业的同时，也促进了文化产业、娱乐等其他第三产业的发展。
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