浅论中国财政和税收体制改革
引言
从今年开始，我国将进入国民经济和社会发展第十二个五年规划时期。这五年，是我国实现全面建设小康社会宏伟目标的关键时期，是推动发展方式转变和经济结构调整的关键时期，也是构建有利于科学发展的体制机制的关键时期。财政税收作为国民收入分配和社会公共资源配置的重要工具，对于促进经济社会科学发展具有十分重要的作用。以科学发展观为指导，深化财政体制和税收制度改革，关系到全面建设小康社会宏伟目标的圆满实现。因此本文对中国财政和税收体制运行中存在的突出问题进行了分析与探讨。
一、中国财政和税收体制改革现状
按照党的十四届三中全会关于建立社会主义市场经济体制的总体部署， 1994年实施了中国财政改革和税收体制改革，建立了以分税制为主要内容的政府间中国财政和以流转税、所得税为主体的新税制。分税制中国财政改革，是新中国成立以来在政府间财政关系方面进行的一次涉及范围最广、调整力度最强、影响最为深远的重大体制创新，也是朝着构建社会主义市场经济条件下科学的中国财政运行机制迈出的重要一步。税收体制改革，基本实现了从计划经济体制下传统税制向市场经济体制下新税制的转变，使税制更加趋于统一、简明、公平、公正。
（一）理顺了中央与地方财力分配关系
实行中央与地方的分税制中国财政，解决了原财政包干体制下中央与地方之间中国财政分配“一省一制”等问题，理顺了中央与地方中国财政分配关系，既增强了中央中国财政统筹配置资源、加强宏观调控的能力，也调动了地方发展经济、增加中国财政收入的积极性。1994年至2010年，中央中国财政收入从2907亿元增加到35916亿元，增长11.3倍，年均增长18.2%;地方中国财政收入从2312亿元增加到32602亿元，增长13倍，年均增长19.3%.
（二）税收筹集收入的功能明显增强
1994年至2010年，全国中国财政收入从5219亿元增加到68518亿元，增长12倍，年均增长18.7%;其中，全国税收收入从5127亿元增加到59522亿元，增长10.6倍，年均增长17.8%.全国中国财政收入占国内生产总值的比重从10.8%提高到20.1%,中央中国财政收入占全国中国财政收入的比重从改革前1993年的22%提高到2010年的52.4%.国家财力显著增强，中央宏观调控能力明显提高，为政府履行职能、改善民生和促进经济社会协调发展提供了可靠的财力保障。
（三）中国财政收入和支出结构不断调整
1.优化了税制结构。1994年以来，具有调节收入分配功能的企业所得税和个人所得税占税收收入的比重不断提高，以流转税和所得税为主体的税制结构已经形成。2010年，共有19个税种，全年税收收入59522亿元，占全国中国财政收入的86.9%.其中，流转税、所得税和财产税收入分别占全国税收收入的58.8%和27.7%;中央税收、地方税收分别占全国税收收入的56.1%和43.9%.
2.优化了财力分配关系。建立了以划分税收收入和实行转移支付为主体的政府间中国财政分配体制，中央从地方集中了较多财力，再通过转移支付增加对中西部地区的财力补助，发挥了均衡地区间政府财力的作用。三是优化了中国财政支出结构。建立健全了公共中国财政体系，国家中国财政用于改善民生和发展社会事业的支出大幅度增加。 “十一五”时期国家中国财政用于教育、医疗卫生、社会保障和就业、保障性住房、文化等与人民群众生活密切相关的支出，将超过9.8万亿元，比“十五”时期增加6万亿元左右，增长1.6倍。
二、中国财政和税收体制运行中存在的突出问题（一）政府性收入管理不够规范中国财政收入是政府参与国民收入分配的重要工具，其基本职能是筹集国家建设资金，调节企业和居民收入分配。科学的中国财政收入管理应当是：收入规模比较适当，不能太大，也不能太小；收入结构比较合理，以税收收入为主，非税收入为辅；收入功能比较健全，既能够为政府履行职责筹集必要的资金，又能够通过调节企业和居民收入分配，促进经济社会协调发展；收入法制比较完善，依法征收，依法管理，将政府性收入全部纳入预算管理，并接受人大的审查和监督。目前的政府性收入管理状况与上述收入科学管理的要求还存在较大差距。
（二）中国财政支出管理不够科学
中国财政支出的基本职能是对筹集的中国财政收入进行分配和使用，为政府履行职责提供财力保障。中国财政支出的基本原则是取之于民、用之于民，为维护国家安全服务，为改善民生服务，为促进经济社会协调发展服务。科学的中国财政支出管理应当是：责任明确，结构合理，分配有序，保障重点，使用规范，注重绩效，依法执行，依法监督。目前的中国财政支出管理状况与上述支出科学管理的要求也存在较大差距。
三、深化中国财政和税收体制改革的思考与建议“十二五”时期，是加快转变经济发展方式、调整经济结构、统筹城乡和区域发展、完善基本经济体制和宏观调控体系以及加快教育、卫生、文化、科技等社会事业发展的关键时期。实现“十二五”规划目标，需要稳定可靠的政府财力作支撑，也需要科学规范的财税体制作保障。按照科学发展观和健全公共中国财政体系的总要求，适应经济社会发展的新变化，在稳定分税制中国财政和税收体制的基础上，深化财政体制和税收体制改革，是“十二五”时期面临的一项重大任务。通过深化中国财政和税收体制改革，使中国财政和税收更好地为国家机关履行职能服务，更好地为促进经济社会全面协调可持续发展服务，更好地为改善民生服务，更好地为构建和谐社会服务。
（一）科学确定中国财政收入的总规模和总水平为准确掌握中国财政收入的实际规模和水平，应当按照国际通行的做法，研究提出中国财政收入的统计口径和范围，将全部政府性收入纳入中国财政收入。同时，为改善国民收入分配结构，逐步增加居民收入，充分发挥内需对于经济增长的拉动作用，并有效发挥市场配置资源的基础性作用，在“十二五”期间，应当依法规范中国财政收入来源，适当控制中国财政收入规模，减轻企业和居民税费负担，加强中国财政收入管理。总的思路是“正税清费”,大力压缩政府性非税收入、特别是各项政府性基金和收费占中国财政收入的比重，努力提高税收收入占中国财政收入的比重。政府的所有中国财政性收入，包括政府性基金收入和各项收费，都要坚持依法征收，依法监管，纳入预算，缴入国库，规范管理和使用，杜绝一切预算外收入和“小金库”.对于各地违法、违规设立的基金或收费项目，应当坚决取消。在此基础上，力争到“十二五”期末，按照国际货币基金组织确定的口径，将中国财政收入占国内生产总值的比重控制在30%左右，将税收收入占中国财政收入的比重提高到70%以上。
（二）科学界定中国政府的支出责任
划分支出责任与划分事权相比，不涉及事务的决策权和执行权问题，目标更明确，更便于落实，也更适应的行政管理体制。
1.科学界定政府的支出范围。确定政府的支出责任，应当与政府履行的基本职责相适应。将长期处于社会主义初级阶段，政府的基本职责是“宏观调控、市场监管、社会管理和公共服务”.按照转变政府职能和构建公共中国财政体系的要求，政府支出范围不能太宽，标准不能太高，应主要用于国家安全、社会稳定、宏观调控、政府运转、社会保障、公益性事业发展等方面。对于企业发展支出、城市基础设施建设以及经营性事业发展支出等，主要应当发挥社会和市场的作用，目前中国财政已经安排的应逐步退出。对于改善民生支出，也应着眼于可持续发展，坚持量力而行，分阶段稳步推进，充分发挥政府、社会和居民三方面的作用。
确定政府的支出责任，不能脱离的基本国情，不能脱离的经济发展水平和政府中国财政能力。对于的经济实力，应当有一个全面、科学和客观的评价。我们既不像西方媒体讲得“世界第二”那么强，也不是像某些专家讲的人均排在世界第100多位那么弱。如果说我们的经济实力很强，就不应该还有那么多贫困人口和低收入人群，城乡差距就不应该这么大，自主创新能力就不应该这么低，社会事业就不应该这么落后；如果说我们的经济实力很弱，就不应该到处高楼林立，高速铁路、高速公路飞快发展，城市面貌日新月异，拥有这么多“世界第一”.这些矛盾现象反映了经济和社会发展中存在的不协调、不平衡的问题。我们应当静下心来，客观评价经济社会发展的实际水平，认真思考经济社会发展的未来趋势，合理地确定政府在现阶段的支出责任。政府既不能为履行支出责任而集中财力过多，影响企业发展和居民收入增长；也不能承担超过中国财政能力的支出责任，影响今后的可持续发展。对属于政府支出责任的事务，在保障力度上也应当坚持循序渐进、突出重点、分步实施，不能目标过高，急于求成。凡是政府财力难以保障的，不宜轻言承诺。
2.明确划分中央和地方政府支出责任。目前，中央集中财力较多，而支出责任较小；地方可支配财力较小，但支出责任很大，财力与支出责任不匹配。深化中国财政改革，应适当加大中央中国财政支出责任，将某些全国性、跨地区的重大支出项目划归中央，使中央本级支出占全国中国财政支出的比重，由目前的20%左右提高到30%左右。
中央支出责任主要应当包括： （1）国家安全、外交和中央国家机关运转支出； （2）中央实施宏观调控支出； （3）跨流域大江大河和地质灾害治理支出；（4）边疆基础设施建设支出； （5）主要社会保险支出； （6）处理全国性重大事务支出； （7）均衡地区间财力支出； （8）中央所属公益性社会事业单位支出等。地方支出责任主要应当包括： （1）地区国家机关运转支出； （2）本地区宏观调控支出； （3）维护本地区社会稳定支出； （4）发展本地区农业、水利、教育、文化、卫生、科技等公益性事业支出； （5）改善辖区内民生支出等。
中央和地方共同负担的支出责任主要应当包括：
（1）生态建设和环保支出； （2）跨地区重大建设项目支出等。对属于中央的支出责任，有些具体事务可以委托地方管理，所需资金由中央中国财政全额安排，不再要求地方配套；对属于地方支出责任的事务，由地方政府负责，中央不再安排具体的支出项目，地方承担有困难的，由中央中国财政通过增加财力均衡性转移支付提供保障；对中央与地方共同承担责任的事务，由中央和地方按不同比例共同负担。
（三）建立健全与支出责任相匹配的财力保障机制财力保障是落实政府支出责任的基础，建立健全与支出责任相匹配的财力保障机制，是深化中国财政改革的核心。为此，应当做好以下工作：
1.科学测算支出责任财力需求。由国务院中国财政部门与各省级政府共同研究，按照中央与地方支出责任的划分范围和不同地区的支出标准，实事求是地测算各省、自治区、直辖市政府履行支出责任所需的基本财力保障需求。
2.规范转移支付体制，按照中央与地方的中国财政支出责任和分税制确定的中国财政收入划分，凡地方收入不足以履行支出责任的，由中央中国财政转移支付给予财力保障。中央对地方的转移支付，应当以一般性转移支付为主，专项转移支付为辅，到“十二五”期末，一般性转移支付占转移支付总额的比重应提高到60%以上，以后再逐步提高。一般性转移支付应作为地方固定收入，并逐年合理增长。专项转移支付主要用于中央委托地方管理的支出项目或中央与地方共同承担的支出项目。除特殊情况外，中央专项转移支付不要求地方资金配套。中央制订新的支出政策，应充分考虑地方的中国财政保障能力，对执行新的支出政策有困难的地方，应当由中央中国财政通过增加一般性转移支付给予财力支持。新的支出政策除特殊情况外，一般不在年度预算执行中出台，应列入下年度预算安排。
3.健全县级政府基本财力保障机制。由国务院财政部门与省级政府共同研究，按照县级政府承担的支出责任和规范的支出标准，分别测算县级基本财力保障的资金需求。对县级基本财力保障所需的资金，中央中国财政应当在一般性转移支付中做出安排，逐年合理增长，并由中央中国财政直接拨付到县级政府，以减少中间环节，防止滞留或挪用。
4.规范省以下各级政府的财力保障机制。省级政府应当根据省、市、县级政府支出责任的划分和财力保障需求，研究完善省、市、县级政府之间的中国财政体制，并通过完善转移支付分配机制、实行中国财政省管县、乡财县管等措施，切实做到财力向基层倾斜，与其承担的支出责任相适应。
（四）进一步完善税收体系
逐步提高所得税和财产税占税收收入的比重，增强税收调节经济结构、消费行为和居民收入的功能。力争到“十二五”期末，将所得税和财产税收入占税收收入比重提高到30%以上，将流转税收入占税收收入比重降低到55%以下。精简归并性质相近、功能相似或重复征收的税种，增设有利于促进经济结构调整和调节居民收入分配的税种，健全税收筹集中国财政资金、调节收入分配和宏观调控经济的三大功能。
（五）加强财税法制建设
“十二五”时期，财税法制建设的主要任务，是提高财税立法层次，健全法制体系，坚持依法理财，严格财税监督。
1.加快预算法修改工作。按照第十一届全国人大常委会立法规划安排，由全国人大常委会预算工作委员会和中国财政部共同承担预算法修改任务。今年预算法修正案草案将提交全国人大常委会审议。这次修改预算法的主要内容，是增强预算编制的完整性，要求将全部政府性收入纳入预算，并接受人大的审查和监督；增强预算执行的规范性，预算经人大批准后，必须严格执行，未经法定程序不得改变；增强预算监督的严肃性，对违反预算法规定的行为，追究当事人和领导者的责任。这次预算法的修改，将使的预算管理和监督朝着法制化的轨道迈出重要一步。
2.加快推进税收立法步伐。一是提高立法层次。按照立法法的要求，将主要的税种由行政法规上升为税收法律；新设立的税种尽可能以法律形式颁布实施。二是推动制定政府性非税收入管理法。将政府性基金、收费等非税收入纳入法制化轨道，纠正乱收费现象。三是规范税收立法授权。严格税收行政法规的备案审查，规范税收部门规章和政策性文件。四是清理税收优惠政策，强化税收执法监督，严格税收执法行为，消除地区间税收不公平竞争现象。五是建立健全政府部门涉税信息共享机制。改善税收征管条件，提高征管能力。
3.严格遵守和执行财税法律。当前的突出问题，并不在于无法可依，而在于有法不行。再好的法律，如果不能严格遵守和执行，也是一纸空文。各级政府及其部门，都要严格、规范、模范地遵守和执行法律规定，做到依法征税、依法理财、依法管理，切实履行法律职责。企业和社会民众也都要严格遵守财税法律规定，履行法律义务，维护自身合法权利，依法纳税，依法监督。
（六）规范政府债务管理
1.调查政府债务情况。统一政府债务统计口径，调查地方政府债务实际情况，建立政府债务规模管理和风险预警机制。完善国债余额管理体制，强化对政府债务的监管。
2.规范政府债务管理。明确各级政府债务由政府中国财政部门统一管理。未经国务院批准，地方政府及其所属部门、机构不得自行举借债务或担保举借债务。经批准举借的债务，应纳入预算，并有稳定的偿还债务的资金来源。健全政府债务信息披露体制。
3.规范政府投融资行为。对地方政府设立的投融资公司，要清理整顿，完善法人治理结构，规范融资行为，建立动态监测机制、风险预警机制和信息共享机制，防范投融资公司债务风险。
4.积极化解政府债务风险。建立偿债准备金制度，在预算中合理安排偿债资金，逐步化解地方政府债务。
深化中国财政和税收体制改革，是“十二五”时期面临的重大课题，也是全面贯彻落实科学发展观和全面建设小康社会的迫切需要。我们一定要坚定信心，抓住机遇，解放思想，开拓进取，认真研究，扎实推进，务求取得明显的效果。
结论
随着经济社会的发展和改革进程的深入，改革的难度在增加。作为经济体制改革的突破口，加快财税体制改革的推进，是关系改革和发展全局的重要任务，将为全面建设小康社会提供更加有力的支持和体制保障。因此本文重点建议如下：
（1）为准确掌握中国财政收入的实际规模和水平，应当按照国际通行的做法，研究提出中国财政收入的统计口径和范围，将全部政府性收入纳入中国财政收入。（2）划分支出责任与划分事权相比，不涉及事务的决策权和执行权问题，目标更明确，更便于落实，也更适应的行政管理体制。（3）财力保障是落实政府支出责任的基础，建立健全与支出责任相匹配的财力保障机制，是深化中国财政改革的核心。（4）逐步提高所得税和财产税占税收收入的比重，增强税收调节经济结构、消费行为和居民收入的功能。（5）“十二五”时期，财税法制建设的主要任务，是提高财税立法层次，健全法制体系，坚持依法理财，严格财税监督。（6）规范政府债务管理。论文格式
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