“土地财政”与地票制度同质化及差异性分析
一、土地财政概述
所谓“土地财政”，是指地方财政主要依赖于土地出让收入及土地相关产业税收的一种现象[1]。其产生主要受以下三个方面因素的影响：分税制财政体制下地方政府财政收支不平衡、城乡土地二元制度下政府对土地流转一级市场的垄断、以GDP为主的政绩考核体系。土地财政带来了一系列负面影响，其中人地矛盾和推高房价最为明显。
二、地票制度概述
（一）地票制度的概念
2008年12月，重庆农村土地交易所正式挂牌成立，重庆农村土地交易所主要开展土地实物、指标交易，其中指标交易是指将闲置的农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、公共设施用地和公益事业用地等农村集体建设用地进行复垦，变成符合农作物栽种标准的土地，经由区、县土地行政主管部门按规定严格验收后置换为新增城镇建设用地指标，并由市土地行政主管部门发给等量面积的建设用地指标凭证，这里的凭证即地票[2]。
（二）地票制度的收益分配方式
其一，土地基准价款的分配情况。在地票成交后两个月内，市国土局将基准价款的90%付拨给复垦区县[3]，其二，地票增值收益分配情况。目前地票增值收益在扣除新增建设用地使用费和耕地开垦费之后，大部分都划归政府所得，农民很少参与到这部分收入的分配。
三、地票制度与“土地财政” 的同质化分析
（一）二者成因相似
1994年国家实行具有明显集权化倾向的分税制改革，地方财政初次分配所占的份额急剧下降，至今维持在50%以下，而地方财政支出则逐年增长 [4]。在土地财政模式中，地方政府将征收的农村土地出让给房地产开放商换取土地出让收入以补充地方财政，但征地指标有限，地票交易制度在尚不完善的情况下，有可能为政府寻求“卖地”货源提供了合法的外衣。因此，分税制财政体制下地方财政吃紧成了推行地票制的动因之一。
（二）二者收益来源相似
“土地财政”中，政府以土地出让金收入及与土地相关的税收作为预算外主要财政收入，2001年至2003，我国土地出让金合计9100亿元，而到2009年，全国土地出让金收入总额超过15000亿元，比2008年增长140%[5]。同时，根据《土地管理法》规定，征地补偿费最高不得超过土地征用前3年平均产值的30倍，这一补偿标准相对于“卖地”所得明显过低。 那么，在地票制度中这种情况又没有改善呢？目前看来是有的，只不过杯水车薪。在地票制度中，由于土地复垦后须交由土地交易所管理并打包拍卖，所以政府与农民只是由原来的征与被征的关系转变为代理人和委托人关系，其收入只是由直接的出让土地变为了在农民“出让”土地发展权的过程中收取比例过高的“佣金”。有分析得出，重庆某区农民从每亩地票交易的土地中只能获得20585元补偿收入，而地票起拍价款为16万元每亩，农民所得只占13%左右。
综上，地票实质上是城镇建设用地指标，这些指标对于政府来说就是新的可以征收并用于出让的土地。因此，地票制度则更像是在政府缺乏更多征地指标的情况下，用以挖掘农村内部潜在可利用土地资源以支撑起更大规模的土地“征收―出让”循环的一项制度安排。
（三）二者负面效应相似
1.耕地数量和质量均得不到保障。“土地财政”模式会导致开发区过多过滥，耕地面积日益减少。而在地票制度中，地方政府拥有复垦审批权，同时政府又是地票交易收益分配的参与者，这就出现即当运动员又当裁判员的制度困境，有可能不顾复垦土地后续使用者的利益降低复垦土地验收标准以较快的获得地票[6]。所以，“土地财政”带来的是耕地数量的直接减少，而地票交易则有着复垦耕地质量得不到保障的隐患。
2.失地农民均缺乏社会保障。土地财政模式下，许多失地农民只能选择进城务工，但由于文化技能水平有限很难在城市找到合适的工作，而没有工作单位在当前社会保障体制下就意味着失地农民无法参与到社会保障中去。而地票制度要以征收城市周边农地来实现地票落地，地票交易所形成的城市建设用地指标越多，城镇周边的失地农民也越多。
3.抑制房价均难以实现。根据《暂行办法》关于地票落地环节的规定：若地票持有人在地票落地地块竞拍中失败，其地票按原价转给竞拍获得者 [7]，这无疑增加了地票持有者的机会成本。在2008年到2011年土交所共举办的23场交易会中，地票交易总量由73.33hm2上升到4173.53hm2，成交单价由122.4万元.hm-2上涨到378.6万元.hm-2，不断攀升的地票交易单价和交易规模，反应出相应的建设用地需求，而目前地票供给量一般不得超过当年建设用地指标供给量的10%[11]，地票的供不应求导致地票交易价格不断上涨，因此，对于地票持有者来说，他们要在未竞得国有土地使用权的情况下承担机会成本，又要在竞得土地使用权的情况下付出更高的竞拍成本，这些增加的成本势必会转嫁到消费者身上，导致地价抬高，房价上涨（参见图1）。
四、地票制度与“土地财政”差异性分析
（一）地票制度实现城镇建设用地的良性扩张
耕地面积的有限性是推行土地财政制度的最大的障碍，政府为获得充足的城建土地而大规模征地，导致农村耕地面积逐步减少。同时，由于我国人口基数过大以及经济社会发展所带来的死亡率降低，我国的人口总量仍然在缓慢增长中，人地矛盾的日渐明显。 地票制度尽管在复垦过程中政府有着即当裁判员又当运动员的现象，但这种新生制度强调了占补平衡这一概念，在地票落地区农用地面积减少的同时，地票生成区多余建设用地面积也在减少，耕地总量动态平衡在理论上得以实现。
（二）引入市场机制，偏远地区农民的绝对土地收益得以提高
在土地财政模式下，暂且不论补偿标准的高低，单就补偿标准制定过程缺少农民的参与，就显然就不符合公平交易的原则。并且，随着社会经济的发展，首先能享受到征地补偿的自然是城市周边的农民，而远郊的农民在短期内依然要从事农业生产，其闲置的建设用地也无法得到合理的配置。
地票制度引入了市场机制，偏远地区的农民土地资源得以资产化。根据重庆国土资源部门的资料，江津区的新增建设用地使用费和耕地开垦费在30～40元.m-2之间，与133.35万元.hm-2地票成交价相比，土地增值约300%[8]。
（三）政府公信力相较“土地财政”有所提升
“土地财政”模式下，地方政府对失地农民的补偿采取单方面定价，失地农民由于缺乏参与权、议价权，时常面临威胁、强拆等违法行为的侵害，有时导致群体性事件发生[9]。地票制度引入市场机制，遵循自愿原则邀请农民参与地票交易，在公平交易的原则下由保证失地农民收益有所提高，农民抵触情绪下降，政府形象得以提升。
五、完善重庆地票交易制度的对策
（一）厘清产权归属，体现农户主体地位
上文分析得出地票交易价款的85%为政府以各种名目所截留，虽然这些项目涉及到复垦农民社会保障、复垦耕地保护及其他专项基金[10]，但政府作为公共产品的提供者，对于上述专项基金国家应给与专项支持。本文认为，政府可以从地票增值收益中占取一定比例，但不能超过50%，剩余部分的增值利益政府应将其返还给农民和农村集体经济组织。同时，基于对参与复垦农户的就业生活保障需求，农户应将其所享有的地票增值收益的20%～30%拿出来上缴农村集体经济组织，用于集体经济的发展和有关事项的储备资金。
（三）完善复垦机制，确保复耕质量
引入复垦耕地后续使用方等利益相关主体形成完整的激励约束机制。由参与复垦村集体选举村民代表组成复垦工作监督委员会，国土资源行政部门的复垦具体方案抄送监督委员会审核，监督委员会可进驻复垦工作现场，对复垦工作进行临场监督，对于复垦工作中侵害农民权益的行为当场提出纠正意见，最后，复垦耕地须通过监督委员会2/3以上成员同意通过才能准予验收。此外，成立由土地整治中心牵头，由农、林、牧、渔等行政部门以及相关高校专家组成的专业农地复垦机构，严格执行宅基地复垦申请、审核及验收标准，制定科学合理的验收规程，提高技术性验收标准。
（三）建立健全社会保障制度
首先，要积极推动户籍制度改革。逐步减少失地农民进城后转为城市居民的障碍，推动土地使用权、宅基地使用权换社保工作的进行。其次，应丰富地票收益分配方式。在充分遵循农民意愿的前提下，推动货币补偿与社会保障补偿相结合的收益分配机制。在这里提供两种地票收益价款分配方式，一种为完全货币分享，即将地票交易所得完全以货币方式一次性支付给复垦农民。另一种为在保障地票基准价款全部为农民所得的情况下，在地票增值收益部分由政府部门扣留一定比例，用于失地农民的就业培训、社会保障金购买等事项，并且这部分的花费农户和政府的支出比例为1：1，即从农民地票增值收益中扣留一元钱用作其社会保障之用，政府再补贴一元。
六、结语
通过将地票制度与“土地财政”的成因、运行模式以及造成的后果等方面进行比较，发现在当前地票制度不完善的情况下，二者在上述各方面都有一定程度的相似性，在政府和农民乃至公众之间的利益分配上有失公允，尽管地票制度在发展前景上要远高于“土地财政”，但如不及时调整，地票制度将有可能走上“土地财政”的老路，因此，在国家财税体制、地票制度设计、政府职能定位、收益分配等方面应给予更多的研究和更高的重视，以保障这一新生制度能更加完善合理。
