政府主导和推进下农业转移人口市民化问题探究
中图分类号：F323.6文献标识码：A 文章编号：1009-9107（2013）03-0017-06
农业转移人口市民化，是指农民由农村进入城市就业生活并且逐步成为新市民的过程。这个过程不是简单实现职业和身份的转换，而是让农民在城市扎根落户，成为真正意义上的城镇居民，让农民工在城镇享有和城镇居民同样均等的城市公共服务，并且确保进城农民工在就业、住房、教育、养老、医疗等方面与城市居民享有同等待遇和完全平等的社会权利。
党的十八大报告指出：“加快改革户籍制度，有序推进农业转移人口市民化。努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖。”这是党中央根据现阶段我国国情，深刻把握经济社会发展与改革进程及时做出的重要战略部署。它顺应了亿万农民工意愿和历史发展规律，将对我国全面建成小康社会产生重要而深远的影响。有专家认为，目前我国城镇化率刚过50%，2011年达到51.27%，如果到2020年能提高到60%多，将间接促进农民至少增收10个百分点。所以，大力推进农业转移人口市民化，对于促进城镇化、拉动潜在内需意义重大，反过来城镇化的快速发展也为政府主导和推进农业人口市民化提供了新的机遇和挑战。经过30多年的改革与发展，农村大量剩余劳动力已持续不断地涌入城市，形成了城市化进程中的强大推动力[1]。现在我国农民工数量已接近2.5亿，他们为我国的现代化建设作出了重大贡献。然而，由此所带来农民工的一系列管理问题越来越受到全社会的高度关注。农业转移人口市民化工作任务艰巨，任重道远，转移的过程也会遇到阻力和风险。所以，在市民化过程中政府如何做到强有力的主导和推进，是一个值得认真研究的问题。
一、政府主导和推进农业转移人口市民化面临的困难和问题
长期以来，我国政府对农民工进城务工问题是重视的，先后出台过一系列关于农民工进城务工及管理方面的文件，在广州、重庆、河北等地曾做过一些积极地实践和探索。然而，这项工作总的来说进展缓慢，举步艰难。目前，在政府主导和推进农业转移人口市民化的过程中还存在着很多困难和问题。主要表现在：
（一）政府官员的认识水平、利益取向和管理城市的方式落后
1.政府官员对农业转移人口市民化的认识不到位，缺乏“顶层设计”，缺乏主导力量，缺乏措施推进。多年来，中央和地方政府对农民工在就业、社会保障等方面承担着不同责任，主要体现在政府的认识观念、利益取向和管理方式上。他们认为农民工不是正式的城市居民，进城务工现象是个人的短期行为，他们虽然为城市发展做了一定贡献，但也因此给城市带来了一定的经济负担和社会问题，他们往往以歧视的眼光看待农民工，没有把农民工看作是城市的主人，更不想给农民工的管理进行经费投入。有的地方甚至常常把农民工看作是城市不稳定的因素之一，过去在一些地方往往出台以限制、管制和打压的政策管理农民工。近两年来，各级地方政府虽然已经认识到农民工市民化的重要性和重要作用，但是政府如何主导、如何推进此项工作，却没有强有力的措施。
2.政府官员的考核制度不健全。在我国，现行地方党政干部考核制度，到目前为止实际上还是GDP挂帅，往往追求的是自身利益最大化，而不是公共利益的最大化，地方政府官员习惯于只注重突出工作政绩，关心的是当地农民工所在企业和服务单位的效益，而对农民工群体的利益不够重视，缺乏相应的制度安排。
3.一些城市的政府官员管理水平落后，缺乏对城市建设、城市综合承载能力的通盘考虑。让农民工享受城市居民一样的福利待遇，地方政府长期颇感困惑。政府的经费和服务资源是有限的，城市产生的就业规模和效益也是一定的，福利待遇的标准一旦确定，便具有一定的刚性，如果地方政府为农民工提供的公共服务不到位，反过来会严重阻碍当地的经济发展和农业人口市民化的转移速度。
（二）法律制度不完善，政府主导和推进缺乏政策依据
1.法律制度不完善，农业转移人口就业体制不健全。随着我国法制建设的不断发展，中国特色社会主义法律体系已经形成，但是，农民工作为一个庞大的社会群体，就业的权力保障问题还远没有得到解决，严重存在着就业歧视，阻碍农民工的就业预期和发展空间。有的地方政府甚至认为，法律、法规目前没有规定他们为农民工提供市民化服务、就业等方面的义务，其职能缺陷严重影响了农业转移人口进入城市的转移速度。长期以来，在大多数城市普遍存在农民工就业渠道不规范，劳动强度大、时间长、工资水平较低的现象；普遍存在同工不同权、同工不同酬、同工不同福利的现象；普遍存在职业介绍、职业培训和社会保险严重缺乏的现象；有的企业劳动合同短期化；侵害农民工权益的现象时有发生[2]。这些使得农民工生活难以得到根本改善，他们被迫频繁调换工作，难以在城市安身。
2.政策滞后因素的影响。从30年来农民工流动和进城的历史看，一是政府政策的制定滞后于实践发展，政策的总体导向不明显，缺乏长远规划。例如农民工培训和就业政策、住房问题、子女上学、社会保障等等明显落后于实践。二是在政策的操作执行上缺乏力度。政策的针对性、统一性不强，造成了地方政府在执行中缺乏政策依据。三是政策的滞后产生了一定的消极影响。长期以来，中央政府从战略高度出发，从总体上出台的一系列政策是有利于保护农民工利益的，而地方政府在贯彻中央精神、出台地方政策方面，受地方保护的影响，多考虑地方利益，忽视了农民工利益，使得中央决策受阻，其后果直接反映出利益的不均等和不公平。 （三）我国城镇化发展的速度和质量，影响了农业转移人口市民化的进程
1.城镇化发展数量不足，质量不高。在我国城镇化发展过程中，农业转移人口积极流向乡镇、县城、省地市或跨省进入大中城市务工，这是一个非常典型的城镇化发展过程。最近几年，一些城市在这方面做了积极的探索，陆续出台了农业人口落户城镇的政策措施，为积极推进城镇化发展摸索了一些经验。但是从总的情况看，我国城镇化发展数量不足，质量不高。从2000～2010年这10年的统计数据可见，存在的主要问题是：（1）土地城镇化速度快于人口城镇化速度。我国城市建设面积增长了78.5%，而同期城镇人口只增长了约45.9%。有的地方热衷于“圈地”扩张，有的地方城镇化以政府为主导，硬性赶农民“上楼”。对城市的基础设施和公共服务考虑不够，这样的发展是不可持续的。（2）城镇户口速度落后于常住人口速度。户籍人口城镇化率和常住人口城镇化率相比差距明显，虽然2011年中国城镇化率已经达到51.29%，但是城镇户口占总人口的比例仅有35%，大量农民工工作在城市，户口在农村；劳动力在城市，家属在农村；生活在城市，根基在农村，“半城市化”现象日益突出。这充分说明我国农业人口市民化进程落后。（3）许多城镇农民工还没有真正扎下根。对大量农民工来说，计划经济时期形成的城乡“二元结构”问题还没有得到根本解决，却在城市里又出现了“新的二元结构”的矛盾，即农民工与市民、新市民与老市民的矛盾，城市与农村差距还在拉大，不同群体之间收入差距较大。农民工在与城镇原住人口竞争中处于弱势地位，真正实现身份的转变需要很长的过程。
2.城镇基本建设和基础设施较差，影响了城镇整体的综合承载能力。通过30年的改革和发展，城镇化速度有了较快提高。但是和世界发达国家相比还有很大差距。（1）城镇交通体系、公共交通骨干网络没有完全到位，出现了严重的交通拥堵，缺乏和城市发展相匹配的经费投入；（2）城市公共服务建设滞后，电力、通讯、给排水、燃气热力管网道路、照明、垃圾污水处理以及城镇信息基础设施等市政公用设施建设力度不够；（3）城市应急防灾能力较差；（4）统筹布局学校、医院、文化设施、体育场所、社区建设等等还显得不够，缺乏长远打算。以上情况的出现，使得城镇公共服务的覆盖范围仍有很大的局限性，这些严重影响到政府主导和推动农业转移人口市民化的进程。城市综合承载能力差，政府官员工作没有底气，有的地方对现有的城市居民的公共服务都跟不上，更谈不上对农民工公共服务的全覆盖。但是目前城市和城镇房价居高不下，加大了市民化的难度，如果未来我国城镇化率要达到80%，城镇人口将增加5.6亿人，其中5亿人是农民向市民转化，长此下去，如此高的房价必然会堵塞农业转移人口市民化的道路。
3.缺乏有效的成本分担机制，各级政府财政压力较大。“钱从哪里来”，已成为农业转移人口市民化遇到的首要问题，中央和地方如何划分财政支出的责任，是各省市普遍关注的问题。关于农业转移人口市民化的工作，呼声已持续多年。为何一直进展缓慢，有专家称，国家城镇化专题调研组在全国不同城市调研发现，户籍制度改革遭遇不少地方官员的反对，在现行模式下，要“人手”不要“人口”，仍然是地方政府最现实的选择。从2001年国务院户籍改革文件下发，到2011年国务院出台《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》都提出地级市以下市区全部开放户籍制度，但是落实不好，原因就在于一些地方政府的反对。据调查发现，在今年年初各省市召开的两会上，政府官员的工作报告，都明确提出了推进农民工市民化的工作。但在各级政府财政预算报告中却看不见对农民工市民化这项工作的资金安排。显然，户籍制度改革的背后隐藏着城镇户口和农村户口之间公共服务水平差距所需要的巨大资金投入。从目前的实际情况进行分析：一方面，市民化的成本分担缺乏相应的总体制度设计，分担机制不明确，流入地政府不愿意承担转移进来农民工的成本，流出地更没有积极性去做；另一方面，大量进城的农民工劳动所得不能与劳动付出成正比，有相当一部分人无力承担就业权利保障和有关的缴费义务。中国社科院发布的蓝皮书指出，今后20年内，中国将有近5亿农民需要实现市民化，人均市民化成本为10万元，为此至少需要40～50万亿的成本。这充分说明，农业转移人口市民化工作，无疑将给各级政府财政带来巨大压力。由此可见，农业转移人口市民化最核心的问题是利益的调整，而不仅只是制度设计的调整。
（四）城乡分割的“二元体制”，使农业转移人口市民化的阻力和矛盾凸显
1.城乡二元户籍制度导致城乡两种身份在利益上的严重不平等，它是影响农业转移人口市民化最根本的制约因素和最大的障碍。随着改革开放进程的加快，政府虽然做了一些改变城乡分割的经济社会结构调整方面的努力，有些发达地区对户籍改革也做过一些尝试，但进展缓慢。由于户籍的原因，农民工种种不平等待遇没有得到实质性改善，过去附着在城市户口的油票、布票、粮票等计划经济的时代福利早已被取消，但现在买房、子女上学、参军、社保仍然与城市户口有关。以户籍制度为核心，包括就业制度、教育制度、社会保障制度等在内的城乡二元制度，以及现行的农村土地改革，对农业转移人口市民化构成了严重的阻碍。不同户口、不同身份和地位待遇差异明显。有研究表明，户口本上过去曾有67种城乡居民不平等待遇。户口就像一道无形的高墙将农民工和城市居民区分开来。可见户籍不改，农业转移人口就没有真正归宿，转移就难以进行[3]。
2.农民工群体融入和适应城市还处在一个低水平的状态。改革30多年来，我国广大农民在政治权利、经济收入、文化生活等方面都得到了不同程度的改善，但与城市居民相比，还存在着较大差距，一是“城里人”和“农民工”的鸿沟并没有消除。生活在城市里的居民总有一种天然的优越感，看不起进城务工的农民工，在现实生活中对农民工市民化有着本能的排斥。二是农民工群体和城市居民在公民素质、文化程度、生活习惯及权利义务和法治观念等方面存在的差距，在交往、互动、融合中城市居民和农民工之间尚存对立和矛盾。三是农民工群体经济条件差，生活居住条件艰苦，难以负担城市高额的生存成本，他们很难迅速融入城市社会与城市居民平等的生活。社会调查显示，由于农民工的社会地位长期处于社会最底层，受到歧视，有时还会给社会的稳定带来隐患。 3.近几年农民工群体开始分化。接受教育和经济收入不同，群体特征也就不同。根据国家人口计生委统计，现在我国流动人口总量已接近2.5亿，流动人口的平均年龄只有28岁，“80后”新生代农民工已占劳动年龄流动人口的近一半，他们已成为城市农民工的主体，与第一代农民工相比，新生代农民工大多从小在城市学习和生活，受到了城市文化、城市文明等各方面的熏陶，他们对农村的生活和农活越来越生疏，在感情上对农村也越来越淡漠。他们对工作有着较高的要求，迫切想融入城市生活，更希望通过自己的奋斗去实现自己的人生价值和理想[4]，但和真正的城市居民相比，他们的专业技术水平和总体素质不高，使得他们就业空间小，自我发展能力较弱，社会竞争能力低下。目前农民工适应城市的状况，总体上还处于一个较低的水平。短时间内他们对经济层面上的东西适应较快，而对心理层面、社会层面的适应不是在短时间内能够完成的，种种原因使得进城农民工的适应还处在城市的边缘。与此同时，有相当一部分农民工，一方面想尽快融入城市，另一方面对目前现有的农村土地承包经营权、宅基地所有权、自留地使用权、集体收益分配权所带来的利益而不愿放弃农村户口[5]。这样大大降低了他们对城市的融入、适应和认同程度。
二、农业转移人口市民化的对策建议
（一）加强政府职能转变，提供强有力的政策支持
1.政府应从全面统筹城乡的实际出发，做好总体上的规划和布局，包括城市布局、地域布局和产业布局。要科学调整城镇发展布局，科学编制城镇发展规划[6]，强化各级政府的领导责任，政府职能部门要深入做好调查研究，认真制定地方性的指导政策。同时要全面废除过去不合时宜的有关政策和规定，为农业转移人口市民化扫清政策层面上的障碍。政策的制定要有针对性，既要符合我国社会经济发展方向和社会建设的总目标，又要符合农业转移人口市民化的现实；既要以人为本，还要充分体现公平、公正和公开，为农业转移人口提供与城市居民同等的制度性保障。这样既可以减少摩擦和矛盾，也可以节约社会成本。
2.尽快出台农业转移人口市民化的日程表。第一步是争取经过8～10年的努力，逐步实现农业转移人口市民化，使一部分农民工真正融入城市后成为中等收入群体；第二步是到2030年，基本实现真正意义上的农业转移人口市民化。现阶段，应分类指导，因地制宜，合理确定农业转移人口市民化的阶段性重点，有序推动农业转移人口市民化。操作上应遵循“先易后难、先低后高、先急后缓”的原则逐步推进，特别应制定好农业转移人口的“城市进入环节、城市融入环节、农村退出环节”的操作性程序。政府在制定政策时，应该把新生代农民工作为市民化转移的重点对象，优先解决已进城人口的生存问题，从围绕降低农业转移人口市民化的成本，提高农民工市民化的能力入手，破除制约因素，实施工作创新。当前特别急需的是要推进就业、户籍、住房、教育、医疗保障等工作方面的创新等。
3.转变政府职能，改变政府工作作风。各级政府要正确认识到农业转移人口市民化的必然趋势，要树立“群众利益无小事”的观念。先认真解决农民工反应最强烈的问题。对行政不作为者要加强批评教育，严肃处理，对农民在征地、拆迁、庄基地审批、户口转移、养老和医疗保险等问题的处理上，都要真心实意地为百姓办事，杜绝并反对与民争利。各级政府应该不断加强管理，更要做好对农业转移人口的强化服务，真正实现由管理型向服务型转变。
（二）加强法律制度建设，提供硬性的制度保障
1.建立和完善农业转移人口就业和劳动权利保护的法律制度。首先，政府一方面应构建平等的就业制度，促进农民工在城镇稳定就业，建立和完善劳动薪酬保障制度；另一方面，要研究如何为农民工创造更多的就业岗，要加大扶持民营经济并鼓励他们吸纳进城农民工就业，严格执行和完善城市最低工资制度，健全和规范农民工工资支付体系，推动农民工工资实名制。其次，建立和完善农民工社会保障法律制度。政府应该设立专门的行政管理部门，进行监督和管理，加快健全农民工养老保险和工商保险制度，建立城乡之间和地区之间自由转移的社会保障体系。再次，建立和完善农民工工会维权的法律机制。帮助农民工建立工会组织，突出抓好私营企业农民工入会的工作，加强工会在劳动法律监督、劳动关系处理、法律服务和法律援助方面的工作，推动建立和谐稳定的社会主义新型劳动关系。
2.统筹推进户籍制度改革和基本公共服务均等化。放开中小城市、小城镇特别是县城和中心镇户籍，对大城市的户籍可按照动态、渐进、梯度原则，用“准入条件”代替指标控制。根据城市规模和综合承载能力把农民工进城10年以上就业年限、具有合法固定住所、交税、缴纳社保、职业技术等级作为落户条件，分期分批进行，为农民工建立人事档案，全面推行居住证制度。通过推进户籍制度改革，逐步剥离户籍附带的公共福利，认真解决好城市中“新二元结构”所产生的问题。
3.积极建立农业转移人口的住房保障制度。政府应把农民工住房纳入城市经济适用房、廉租房的建设规划，积极完善农民工住房配套制度，在政策的制定上要给予农民工一定的优惠优先条件，同时要严格控制好城镇房价，控制好农民工廉租房的租金。同时，建议允许试点农民工参与保障房建设，按照规划要求以集资方式合作建房，还建议将农民工纳入住房公积金制度覆盖范围，并实现全国联网、跨区域异地提取和转移接续制度。同时加强农民工进城的有关综合配套改革，对涉及农民工关心的教育制度、医疗保障制度、养老保险等社会保障制度等等问题要下大气力认真解决好。
（三）政府应加大对市民化的经费投入，努力提高城镇综合承载能力
1.政府应该抓好城镇规划，注意解决好产业支撑和城镇整体环境建设，掌控好城镇化总体建设目标。为城镇落户的农民提供社会管理和基本公共服务是各级政府共同的责任。政府必须考虑城市的资源消耗、城市管理及综合管理等问题，不仅要提供居住、出行、上学、看病的基础设施，还要切切实实提升城镇化的“软实力”，找准城乡统筹的结合点。同时，依托城市群合理协调大中小城市和城镇的人口布局，引导他们分散流动，做大县域经济，就地城镇化也是一种转移的好形式。尤其要搞好小城镇建设，防止过渡城镇化、防止建空城、防止城镇“房地产化”、“土地财政”，同时预防大城市病。避免一些地方一哄而起的大跃进。在大城市周边，交通便利之地发展中小城市群，以形成稳定的劳动力资源，对大城市有支撑作用。也可引导农民工在大城市就业，在周边的中小城市、城镇居住，解决农民工就业和居住的矛盾。 2.加大经费投入，建立健全市民化长效管理的由政府、企业、个人共同分担的成本分担机制。建议将农业转移人口纳入城镇人均GDP，把农业转移人口的公共服务费用和培训费用纳入地方年度财政预算和支出范围。实行国家补贴一点，城市承担一点，企业分担一点，个人认购一点的成本分摊，认真解决农业转移人口市民化的成本。尤其是各级政府要加大对公共服务投资的力度，对吸纳农业转移人口较多的城市，中央省市应给于一定数额的补助建设资金。
（四）政府要加大宣传力度，积极营造平等和谐的社会氛围
1.各级政府要加大市民化工作的宣传力度。通过各种媒体广泛宣传，给大家把政策讲透，化解农民工和社会公众的担忧与误解。其次，增强城乡居民的互动，要宣传农民工对城市发展作出的巨大贡献，营造他们融入城市社会发展大趋势的社会氛围。一方面，要进行社会平等观念的宣传教育，引导城市居民与农民工和谐共处，沟通交流，消除隔阂；另一方面，引导市民调整心态，积极主动地与农民工打交道，增强农民工对城市的认同感和归属感。另外，不断提高农民工的社会地位，全社会要形成尊重劳动、关心农民工群体的良好风尚，把尊重农民工的良好风尚贯穿于企业管理的全过程。对就业歧视，损害农民工合法权益等行为进行责任追究。最后，积极推进农民工行使民主权利，促进农民工在城镇当家做主，加强对农民工的人文关怀，把农民工纳入城镇社区管理，大力实施“员工融入企业，子女融入学校，家庭融入社区”的三融合工程，提高农业转移人口自我管理、自我教育、自我服务的能力。
2.要充分尊重农民工的权利、意愿和选择。随着改革开放的深入，农民工的自由流动已经成为他们自觉自愿的行动[5]。市民化的本质，就是要让农民工实现与城市居民在政治权利、经济权利和社会权利一体化，使他们和城市居民享有一样的地位和一样的利益。第一，政府要充分尊重农民进城和留乡问题上的自主选择权，把主动权交给农民，让他们根据自己的实际需要和利益权衡去选择。既可以选择进城市，也可以选择留在农村。第二，政府可以通过政策引导、利益诱导，但绝不能用脱离实际的想法，用压制的办法强迫或变相强迫农民转移。第三，必须采取过渡性政策。一方面让城市接纳农民工有一定的缓冲时间，另一方面，要允许农民工有一个适应城市的过程。要给他们留有退路，允许农民工进城打工试一试，再选择“去”“留”。总之，要让他们愉快放心地进城生活。第四，必须尊重农民的财产权利，固化农民的土地财产权。对进城落户的农民工可在农村享有自留地使用权、承包地经营权、宅基地所有权、集体收益分配权等，并进行确权和颁证，建立“归属清楚、责权分明、严格保护、流转顺畅”的现代农村产权制度，避免让农民“光脚”进城，要进一步保护和加强农村转移人口的权益制度建设，增强农民工进城的安全感和稳定感。
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