国有垄断企业对市场公平的影响研究
一、国有垄断概述
曼昆就经济的现实性将垄断划分为三种类型：市场垄断、自然垄断和行政垄断。市场垄断是在市场自由竞争下，少数公司利用其资本、技术或管理上的优势所取得的一种市场势力，并且凭借这种势力实现超常经济利润的可能。自然垄断主要指在生产技术上所存在的生产劣加性，使在一个市场上由一家企业生产所有的产出具有最大的生产效率，这在表面上呈现出完全垄断的特征。行政垄断是通过国家法律、行政法规的形式所取得的垄断权力，因此也常称为法定垄断（statutory monopoly）。它主要是为了维护该政府部门本部门、本地区所属企业的利益，这在渐进改革的国家比较容易出现。①
三、国有垄断企业竞争优势――以电信行业为例
国有垄断企业竞争优势主要体现在法律保护、政策支持、价格制定、市场占有几个方面，下面以典型的垄断行业电信行业为例来说明国有垄断企业竞争优势。
我国电信业的发展变迁史，通说认为可以分为三个阶段，第一个阶段是1994 年以前，中国电信业的政策制定和业务经营都由邮电部掌管，是典型的政企不分模式。第二个阶段是1994 年到1998年，1994年7月19日，中国联通公司正式成立，标志着我国电信业“双寡头垄断”市场格局的形成。第三个阶段是 1998 年以后，国家成立信息产业部，将中国电信与邮电部脱离，实行政企分离。最终2008年5 月进行了第三次重组，将现有的 6 家运营商变成“3 +1”模式：中国联通 CDMA 网并入中国电信，合并中国联通与中国网通形成新联通，中国移动吸纳中国铁通组成新移动，保持原有的中国卫通不变，形成了目前电信业主要格局。
电信行业是属于传统的垄断行业，由于其对于国民经济命脉和国家安全的影响，长期被各个国家所垄断。但如今从世界范围来看， 电信产业引入竞争机制是一个普遍的现象， 由于网络技术和市场需求的变化以及供需的相互作用， 电信产业的自然垄断性质正减弱， 竞争机制在电信产业中有强化之势。我国电信产业的垄断地位并非市场竞争的结果， 而是政府主管部门其手中的行政力量排斥和限制市场竞争的结果。比如美国很早就制定法律来反电信垄断，“美国于 1934 年制定了《电信法》，之后成立了联邦通信委员会（ FCC） ，在电信规制上主要包括价格监管、允许交叉补贴和互联互通监管”。②“1996 年美国颁布了新的《通信法》标志着电信、有限电视、广播运营商三网融合、全面竞争时代的到来。”③
我国的电信垄断情况从集中度来看，上面提到过“3+1”模式，中国电信、中国移动、中国联通和中国卫通，中国电信垄断了固话业务，中国移动和中国联通垄断了移动语音业务。利用卫星网络通信的， 都是一些对通信有特殊要求的企业。因此可以说， 中国卫通处在电信业中一个可以明确细分的市场中， 在这个细分市场， 它基本上是独家垄断。从区域来看，不管是在北方还是南方，消费者的选择范围始终都是在这三家中选。与几年前相比， 消费者的选择范围并没有多大提高。电信垄断的情况可以说是寡头垄断。
从法律保护和政策支持来看，国有垄断企业往往是在国家的法律和政策的庇护下，《反垄断法》第七条规定： “国家对国有经济占控制地位的关系国民经济命脉和国家安全的行业以及依法实行专营专卖的行业的合法经营活动予以保护，并对经营者的经营行为及其商品和服务的价格依法实施监管和调控，维护消费者利益，促进技术进步。”该条提出要保障关系国民经济命脉和国家安全的重要行业的利益，即立法保护了在国有经济中具有特殊地位的行业，实质上是对国有重要行业的一种豁免适用，即把电信、航空、烟草、能源、电力等行政垄断行业排除在反垄断法要规制的垄断主体之外。从政策支持来看，中国电信、中国移动、中国联通都有全业务牌照。“在市场准入、资源配给、资金供应、行业标准制定以及政府公共服务上，政府往往偏向国有企业。在市场准入上，民营经济仍面临 “三重门”的难题： 即存在严格限制民营企业进入的 “铁门”，看得见却进不去的 “玻璃门”，或进去了在非市场因素干扰下被迫退出的 “弹簧门”。④如从电信行业来看至今消费者能选择的品牌基本上都在三大家，没有其他的选择，虽然逐渐向民营企业开放，但却如隔岸花水中月，看得到，触碰不到，进入门槛高，资源小，政策一边倒。
从价格制定来看，国有垄断企业具有很大的制定权优势，但是国有垄断企业并不是完全的价格制定者，每个行业的少数几个垄断者，对市场价格和产量都有举足经重的影响，互相依存是寡头垄断市场的基本特征。例如电信行业，中国电信、中国移动、中国联通在移动市场业务的竞争，如“2004年，固话用户已接近饱和状态，上海电信宣布推出名为‘话匣子’的固话包月资费套餐，市话费的最低折扣达到3.9折，最低折扣每分钟市话费不足4分钱”。⑤中国联通、中移动近年话费不断呈下降趋势，经常推出各种促销活动，如“中国移动也开始了促销，针对全球通业务的返还额度高达50%；神州行用户累计充值600元即可获赠150元话费；动感地带用户充值300返120，充600返2400”。⑥“2 011年9月，为抢占高校新生市场，联通刚刚推出“沃派”校园品牌，电信立即针对校园市场推出优惠套餐和终端补贴政策。”⑦
从市场占有来看，国有垄断企业占该行业的，每一个都占市场总量的相当份额，具有市场支配地位。一般认为， 市场集中度 CR4<30% 的行业为竞争性行业，超过 30%即为寡头垄断， 超过 75%垄断程度就非常高。而从国有垄断企业来看，一般都是寡头垄断，就电信行业而言，到2006年为止，中国的移动通讯业务几乎全部被中国移动和中国联通两家公司垄断， 其市场份额约为全国总量的 66% 和 34%。⑧2008年第三次重组后，完全形成了三足鼎力的状态，市场份额更是逐步攀升。 三、国有垄断企业对市场公平的影响
首先，国有垄断企业，拉大了中国行业收入的差距，不利于社会分配的公正和公平。在公平方面体现最充分的就是工资，尤其在近几年对国有企业工资的曝光，相同的工作内容在国有企业可能一般比非国有企业的工资高出2-3倍，而且其增长速度更是惊人，更不用谈垄断国有企业的福利了。所以，行政性垄断的存在严重影响其公平性，限制各主体参与市场的机会。2009 年，最高与最低行业平均工资之比为 4.7∶1。按照蔡?等学者的研究，全国所有行业工资的基尼系数，从1993年的0. 166，上升到1996年的0. 185，再到1999 年的0. 200和2002年的0. 218。2009 年，劳动和社会保障部的统计显示，电力、电信、金融、保险、水电气供应、烟草等行业职工的平均工资，是其他行业职工平均工资的 2～3倍。如果再加上工资外收入以及职工福利待遇上的差异，实际收入差距可能在 5～10倍之间。⑨2010 年 11 月，中国股权投资基金协会会长邵秉仁指出，7个垄断行业职工占全国职工人数的 8%，而工资和福利收入却占全国总额的 50% 以上。2005年，电信、金融、水电气供应、石油、烟草、电力等行业共有职工 833 万人，不到全国职工总数的8% ，但他们的收入却相当于全国职工工资总额的 55% 。⑩
其次，国有垄断企业建立了行业的市场壁垒，不利于市场自由公平的竞争。垄断所产生的直接效果，就是对市场的正常竞争秩序和活动的限制和损害。市场竞争的本质精神在于尊重并依赖市场的统一性、自由性、公正性、竞争性。而行政垄断以行政手段强行配置资源，取代资源的市场配置，在一定的经济领域内长期闭锁市场，一惯性地限制了竞争，导致了统一市场被人为分割或形成市场壁垒，使市场机制的调节作用和配置资源的功能无法有效地发挥，构成了对市场竞争活动的限制、妨碍和排斥，从而破坏了市场经济赖以生存的公正且自由的竞争秩序。{11}
最后，国有垄断企业所创造的红利未纳入政府财政，不利于政府对社会资源进行再分配。1994年政府施行了分税制改革，以税的方式明晰了政府与企业之间的财政关系。除了上缴国家税收外，国有企业不再向政府缴纳利润。也就是说，从 1994 年到 2007 年这 13 年间，国有企业不再向国家财政上交红利，除股东分配的红利后，国有企业 90% 左右的红利都留在了企业。按照国务院国资委新闻发言人的解释，这些红利一是用于扩大再生产，二是用于弥补国有资本金投入不足，三是用于解决企业历史负担，四是用于增加科技投入。然而，由于对经营者没有很好地激励、监督和约束，部分垄断性企业将红利主要用于国有企业员工尤其是管理阶层的职务消费、奖金和超额福利。这些福利的形式是多种多样的，“可以是各种补贴，如购车补贴、汽车补贴、通信补贴、购房补贴、供暖补贴等等； 也可以是各种实物福利，主要是节假日甚至是平时为职工发放的生活用品； 还有为单位职工建设的、价格非常低廉的福利住房”。{12}
当然，国有企业垄断有着其合理性存在，作为国有垄断企业它不仅仅是只承担经济职能，它还要承担社会职能与政治职能，这也是为什么国有垄断企业存在的原因所在。国有垄断企业是政府税收的主要来源，是国家的经济支柱，特别是在应对全球化负面影响等方面，有非常重要的作用，国有企业承担着维护国家安全、社会稳定、民族富强的责任。
四、国有垄断企业去垄断化的对策建议
（一）大力支持民营企业的发展，扩大民营企业家的影响力
国有企业的垄断，不仅仅是一个经济问题，它与政治息息相关。国有企业行业垄断经营是政府政策倾斜的产物，虽然政府政策倾斜的原因可能是多种多样的，在一定意义上也是合理的，但民营企业家在政府决策中过弱的政治影响力，无疑是政府政策倾斜的一个十分重要的原因，因此要支持民营企业的发展，政策要适度倾向于民营企业。改革开放三十多年，中国的政治体系对民营企业家群体由改革开放前的排斥、拒绝转变为改革开放时代的承认、吸纳。然而，在承认民营企业家政治影响力不断提升的同时，必须看到，作为一个群体的民营企业家，其政治影响力仍是有限的，对政府决策和公共政策的影响力仍需要提升。
（二）继续推进市场化改革，逐步打破垄断
政府应继续推进市场化改革，按照市场化改革的要求转变政府职能，提升决策科学化和民主化水平，承担好维护市场公平竞争环境的责任。应通过不断改革，在条件成熟的条件下，逐步打破垄断，逐渐放开国有企业垄断行业的市场，消除市场壁垒，建立一个自由、开放且公平竞争的市场，依赖市场竞争来提高效率。
与此同时，政府应进一步加强国有企业改革，理顺政府与国有企业之间的关系，在推进国有企业行业垄断问题的改革探索中，必须做到改革过程应由公众公共参与，改革方案应由利益相关方共同协商，改革政策的调整应由利益相关者来决定，进而做到改革的成果由所有人共享，注重改革过程的参与性、透明性和责任性，平衡好各方利益。政府应加强市场立法和行业监管，加强对国有企业价格、服务标准以及行业限制、信息披露等方面的监管，提高国有企业的透明度和公信度，尤其要提高监管的民主化程度。国有企业行业垄断问题的解决，也需要政府改变过去政策过度向国有企业倾斜的局面，按照平等对待和机会平等的原则对待市场竞争的主体，扶持民营经济的发展，使民营企业享有平等的机会参与市场竞争。
（三）政府应加强管理职能，承担应有的社会责任
首先，国有企业垄断的现象长期存在，因为国有企业也在部分地承担社会保障和社会福利的责任，经过多年改革，国有企业承担过多社会责任的状态已有了很大改变，但仍 “背负着政策性负担”，导致部分国有企业经营困难，甚至破产。为了使国有企业参与市场竞争，必须改变政府责任转移所带来的国有企业包袱过重的状态，政府应加大在公共教育、公共卫生、医疗保险、社会保障等领域的投入，承担政府应尽的公共责任。 其次，完善国有企业的行政审批程序，政府的行政审批仍存在审批附加前置条件苛刻、审批项目过多、审批程序繁琐、审批周期过长、审批费用过高、审批过程不透明、依赖审批 “创收”等问题，审批过程 “越位”、“错位”和 “缺位”现象也依然存在。相对于国有企业，民营企业在政府行政审批中面临更大阻力，受到诸多限制，行政审批在很大程度上成为一些地方政府保护国有企业行业垄断经营的一种重要工具。民营企业在进入市场竞争的过程中担负了过多的成本，难以和国有企业公平竞争，因而，对政府而言，要解决国有企业行业垄断问题，必须进一步推进行政审批程序的改革，精简行政审批程序，通过透明治理和强化行政监督的方式来遏制行政腐败，施行透明治理。透明治理有助于政府制定更好的政策，降低民营企业进入市场的成本。
再次，强化国家反垄断委员会的职能，切实保证 《反垄断法》在我国实施的有效性。国家反垄断委员会应在竞争政策的拟定、市场竞争状况的组织调查和评估、反垄断指南的制定和发布以及反垄断行政执法的协调等方面发挥应有的作用，独立、公正、严格地执行《反垄断法》，使价格垄断协议行为、经营者集中行为、滥用市场支配地位的行为、滥用行政权力排除限制竞争的行为受到有效遏制。
[注释]
①李世英，《市场进入壁垒、进入管制与中国产业的行政垄断》，财经科学，2005年第2期。
②张方圆，《我国电信业反垄断问题研究――<中华人民共和国反垄断法>第七条释义》，《法制博览》，2013年第1期。
③张方圆，《我国电信业反垄断问题研究――<中华人民共和国反垄断法>第七条释义》，《法制博览》，2013年第1期。
④周光辉，殷冬水，《垄断经营： 社会正义的困境――中国国有企业行业垄断问题的政治学分析》，吉林大学社会公正与政府治理研究中心暨行政学院，国家社会科学基金重大项目。
⑤⑥⑦鲁璐，《寡头垄断下中国电信行业价格竞争分析》，《哲学经济研究》，2013年第2期。
⑧廖红伟，《国有电信垄断行业寡占竞争策略分析》，《经济体制改革》，2009年第6期。
⑨劳动保障部副部长步正发：《部分行业职工工资水平偏低》，《中国经济周刊》2006 年第 19 期。
⑩宋延君：《对中国初次分配公平问题的再认识》，http： / /news.xinhuanet. com/theory/2008-07/09/content_8514343. Htm。
{11}欧阳仁根，钟琴，《反行政性垄断初探》，《江淮论坛，》1999，（6）。
{12}韩东林：《破除行业垄断的 “权力外壳”： 促进分配公平的一种改革思路》，《财政研究》2010 年第 2 期。
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