佛山市社会工作服务机构发展现状研究
随着现代经济的飞速发展，社会发展步伐加速，越来越多的社会问题产生并被引起关注，社会工作在解决社会问题和增进人们生活福祉方面的作用日益显现。专业社会工作的发展依赖于社会工作服务的践行，而社会工作服务的开展又以社会工作服务机构（下称社工服务机构）和相关社会组织为载体，其中以社工服务机构为主。因此，要充分发挥利用社会工作在现代社会中调和剂的作用，就必须大力推进我国社工服务机构和相关社会组织的发展。所谓社工服务机构，是以社会工作者为主体，坚持“助人自助”宗旨，遵循社会工作专业伦理规范，综合运用社会工作专业知识、方法和技能，开展困难救助、矛盾调处、权益维护、心理疏导、行为矫治和关系调适等服务工作的非企业单位。同时，社工服务机构也是吸收消化社会工作人才的重要载体，能够有效整合个人、社区和政府的相关社会工作服务资源，因此，它是开展社会工作专业服务的重要阵地。近年来，全国社工服务机构的发展呈现出井喷之势，尤其在发达地区城市，但作为一个新生行业，又不可避免的存在问题和缺陷。本文即在此背景下，以广东省佛山地区的社工服务机构为切入点，对佛山市社工服务机构的发展现状进行探究。
一、佛山市社会工作服务发展概况
在广东省内社会工作服务大发展的背景下，佛山作为“广佛同城”、“珠三角经济圈”的重要组成部分，在广东省经济发展中处于领先地位，其社会服务的发展在省内也紧跟步伐。早在2003年，佛山市南海区就已尝试引入专业社工来推进义工工作的开展，这是佛山地区社会工作服务的初发展。2005年，佛山市妇联提出“把社会工作手法引入妇联工作的实务过程”，在儿童和家庭领域开展的社会服务中引入了社会工作专业理念，并先后建立了一批社会服务实体和公益服务平台，是珠三角地区最早实现群团组织社会服务工作转型的；同年，佛山市政府开始每年出资150万委托团市委向社会购买公共服务，佛山地区政府购买服务自此开始，也为之后政府向机构购买社会工作服务奠定了基础。2010年2月，经佛山市南海区民政局审批，佛山市首家社会工作服务机构扬帆社会工作服务中心以“民办非企业”身份正式注册成立，之后，佛山各区的社工服务机构就如雨后春笋般蓬勃发展。2011年12月，继广东省社会工作委员会成立后，佛山市也成立了社会工作委员会，标志着佛山地区社会工作的发展有了专门机构。其主要职责有牵头研究拟定并组织实施全市社会工作规划和重大政策，协调机关部门起草社会工作方面的规章制度；督促检查社会工作规划、政策和重点任务落实情况，建立健全社会建设和管理绩效评估体系等，之后，佛山市下属各区的社会工作委员会相继成立。2012年11月，佛山市先后出台了《佛山市政府向社会组织购买服务实施办法》与《佛山市级政府向社会组织购买服务指导目录（第一批）》，不仅为佛山地区开展政府购买服务工作提供了指引，也对创新社会服务与管理，促进政府职能转变具有重要意义。2012年12月底，佛山市出台的《佛山市“十二五”时期社会建设规划纲要》（下称《纲要》）更是把社会组织及社会工作人才的发展放在重要位置。《纲要》指出至2015年，全市社会组织达到5800家，社会组织人才总量达到4.5万人，专业社会工作者达3700人，每万人中有5名持证社工。由此可见，佛山市社会工作服务从最初尝试到现在政府推动，正以稳健的步伐向前发展，并借助佛山经济发展的契机，以其强劲的活力崭露头角，为广东省社会工作行业的发展增添一道亮丽色彩。
二、佛山市社会工作服务机构发展现状
社会工作服务的开展以及服务体系的成熟、完善往往是以社工服务机构为载体，并且，要在各个领域推广社会工作服务，解决社会问题，充分发挥其社会管理和服务的作用，必须有完善坚实的组织机构作为强大后盾，因此，佛山地区社会工作服务的大发展必然催生社工服务机构的大发展。截至2013年11月底，佛山市共有社工服务机构66家，其中佛山市直属18家，禅城区10家，南海区17家，顺德区15家，三水区5家，高明区1家，并且机构数量仍在不断上升中。社工服务机构是开展社会工作服务的重要阵地，社工服务机构的发展直接关系到社会工作服务的发展。
目前，关于佛山地区社工服务机构整体情况的研究尚未有涉猎，为了了解佛山地区社工服务机构的发展现状，笔者随机从佛山市各区一共抽取了18家机构进行问卷调研，其中禅城区2家，南海区7家，顺德区6家，高明区1家，三水区2家，并走访了其中几家机构，从问卷回收统计和走访调研的结果看，佛山地区社工服务机构的发展现状主要表现在以下几方面：
（一）机构规模及专业化程度
1. 机构成立时间短，规模普遍较小。从2010年南海区成立佛山市第一家社工服务机构以来，其他各区也纷纷实现零突破，但总体来说，佛山社工服务机构成立的时间都比较短，调研中72%的机构成立年限都在三年以内，且其中还有62%的机构都在两年以内才成立。同时，这些年轻机构的规模也普遍较小，主要从在职人员数量和机构运作经费两方面来看。调研结果显示，45%的社工服务机构人数在15人以内，只有15%的机构人数在30人以上；大多数机构每年的运作经费包括机构运营和服务项目支出都只有几十万，只有少数机构能够突破百万。
2. 机构在职人员专业化程度较低。从调研结果来看，在职人员中社会工作专业毕业人员比例在30%以下的社工服务机构有40%，比例在30%-50%之间的有21%，也就是说，有六成多的社工服务机构中，其在职人员只有不到一半是有社会工作专业毕业背景的。而且，机构中持有社会工作者职业水平资格证的人员比例也不高，大多数机构的持证社工都在30%以下，有些机构甚至在10%以下。在职人员专业化程度不高，会直接影响社工服务机构提供高质量的专业化服务。 （二）经费来源及内部管理
1. 机构运作主要经费来源单一，对政府资金依赖性强，其他资金来源比例小。从调研结果看，佛山地区社工服务机构运作的经费来源有政府购买服务、基金会项目、社会筹募、个人或企业捐款、机构提供收费性服务，还有来自于企业购买部分培训活动和公益创投大赛的资助金等。由此可见，政府购买服务并不是机构发展的唯一出路，但现实是几乎所有机构的主要经费来源都是政府购买服务，其中有38%的机构运作经费百分之百依靠政府来源，运作经费中政府来源比例最低的也占60%，约有33%的机构，即使有其他资金来源的机构，其他资金在机构经费总额中所占的比例也不高，这对机构的生存和发展是十分不利的。
2. 机构内部的组织管理有待加强。社工服务机构的发展不仅需要关注专业服务的提供，更加需要有良好的组织管理。当前佛山地区有很多机构都是在政府政策和指标的引导下催生的，有如快餐出品，还来不及好好思考如何管理运作就开始承接服务项目，更别说对机构长远发展的规划了。从机构管理的组织架构来看，78%被调研的机构认为自己有比较完善的组织架构，且层级清晰、各部门分工明确，还有22%的机构组织架构不完善或虽有一定架构但层级模糊、部门工作交叉重复。但就笔者走访以及向相关人员了解的情况看，有些机构的架构看起来比较完善，但实际上由于人员有限或机构发展不成熟并没有实质性的职能划分，存在机构管理人员身兼数职或部门虚设的情况。
3. 机构缺乏有效员工晋升机制，员工工资水平较低，加班情况普遍。这跟目前佛山市没有一个统一的社工薪酬待遇及晋升指导方案有关。晋升机制和工资水平是员工激励的两个重要因素，也是机构吸引人才的主要手段。从问卷统计的结果来看，56%的社工服务机构有明确晋升机制，只要员工达到一定要求和资历条件就可以晋升，且晋升岗位明确；28%的机构有晋升机制，但实际操作有难度，晋升方向模糊；还有17%的机构甚至没有晋升机制。但实际上，只要机构项目不拓展，岗位有限，员工即使达到条件也仍无法晋升。当前佛山地区政府购买服务的力度普遍不大，因此，社工服务机构中员工晋升的空间也是极其有限的。在员工工资方面，佛山市只有南海和顺德两个区出台了社工薪酬方案，很多机构本身也没有明确的员工薪酬制度，只是参照其他行业或地区定价，虽然各区的工资水平有所差异，但整体一般佛山地区一线社工的工资都在2500左右，明显低于周边的广州、深圳和东莞。而且，机构普遍存在加班情况，调研中，七成以上机构有加班情况，特别是举行大型活动或赶任务时，还有两成左右机构反映项目任务繁重，员工加班加点甚至是常态。
4. 机构比较重视对员工的专业培训，但仍需加强督导。在社工服务机构员工专业化程度不高的情况下，培训是提升专业水平的最重要途径。从机构调研结果看，绝大部分社工服务机构都很重视对员工的专业培训，经常邀请或聘请相关专家和经验丰富的同行对员工进行培训，多则每月一两次，少则几个月一次，一定程度上提高了一线社工的实务水平，也保障了服务质量。在督导方面，被调研的机构中60%左右既有国内专家督导，又有香港专家督导，22%左右机构只有国内专家督导，但由于资源的限制，在督导频率和效果上机构间存在一定差异性，还有个别机构表示完全没有督导，在服务开展中常常摸着石头过河。
（三）外部环境及地区差异
1. 政府支持力度与居民认同度一般。虽然佛山地区为了推动社会工作服务和机构的发展，制定了相关政策措施和配置相应的职能部门进行引导，但在实际支持力度上还是显得比较薄弱。调研中，只有部分机构认为政府支持力度非常大，主要表现在资金保障和场地提供上，50%以上机构表示政府在态度上的支持多过实际的扶持举措，还有部分机构表示政府对机构发展并没有明确态度。同时，机构所在地居民和相关组织（如居委会）对机构及服务情况了解不足，造成对机构认同度不高。调研结果显示，50%的社工服务机构表示当地居民对机构有一定程度了解，但不知道其具体服务情况，30%的机构表示居民对机构及其服务都不了解，只有20%的机构表示居民对机构和服务都有所了解。
2. 地区发展不平衡。除了以上反映的情况外，由于地域广泛，佛山市社工服务机构的发展还具有地区发展的不平衡性，主要表现在区与区之间、区内各个街镇之间的发展不平衡。首先在地区之间，由于三水和高明两区地处偏远，经济发展水平较低，其社会工作服务和机构的发展不论在时间还是机构数量上都明显落后于南海、禅城和顺德三区，在政府投入和支持资源上也远远不足。其次在区内各街镇之间，由于地域和各基层领导对社会工作服务发展认识不一致的原因，也导致机构发展的不平衡，往往是各区的中心街镇率先发展，边缘地带发展缓慢。
三、佛山市社会工作服务机构发展存在的困境
社会工作在国内及广东的发展已有一段时日，但在佛山地区的发展还处于起步阶段。近年来，社会工作服务和社工服务机构的发展，为佛山市政府创新社会管理服务注入了新的活力。但总体来说，佛山地区社工服务机构成立时间较短，大多数成立年限都在近两三年内，经验尚浅，根基不稳，虽然有周边广州、深圳等地发展经验的借鉴，但作为新生事物在发展过程中还是难免会遇到瓶颈。目前，佛山地区社工服务机构发展存在的主要困境有如下几方面：
（一）机构发展资金不足，主要经费来源渠道单一，政府依赖性强
资金是机构发展必不可少的物质支持，在社会工作服务刚起步的阶段，资金几乎是所有社工服务机构都面临的问题，佛山也不例外，经费不足成为约束机构发展的主要困境之一。目前，大多数社工服务机构的主要经费来源是依靠政府购买项目，基金会、企业捐助等其他来源比例很小，再加上政府购买力度不大，机构常因支持不足或资金拨付不及时造成运作经费紧张，以致勉强或不能维持机构日常的行政支出，且其本身也缺乏自我造血能力，一旦政府中断购买，就会威胁到机构的生存。有机构表示，迫于资金压力，为了维持机构的正常运营，不得不压缩服务经费，从而难以保证服务质量。另一方面，对政府的过于依赖，也会影响机构运作的独立性和自主性，例如在制定服务方案时，往往会从政府项目指标的角度考虑，而非依据服务对象需求，在投标和项目评估过程中要应付各种行政事务，使得机构成为政府的“伙计”而非“伙伴”。 （二）社工人才缺乏，专业化程度低，人员流动性大
一线社工人才是社工服务机构开展有效服务的中坚力量，他们的素质直接关系到机构服务的成效。目前，制约佛山市社工服务机构发展的另一个主要困境就是专业社工人才的缺乏。调研中，大多数机构表示现在招聘对口社工较难，前来应聘社工岗位的人什么专业都有，而社会工作或相关专业的应聘者甚至不超过半数，招聘有经验的持证社工更是难上加难，截至2013年底，佛山全市持证社工人员只有1740人左右，其中有一部分还是政府或事业单位人员，且这些持证社工主要集中在南海、禅城和顺德，对于三水和高明两区机构来说，人才问题更加突出，只能聘请外地持证社工，但由于语言文化不同，根本不能满足本土服务需要。还有机构表示，即使能够招聘到社工专业毕业生或持证社工，其专业实务能力与工作需求的对接也有距离，机构需要花大量时间和精力进行培养，提升其专业性和创新性。另一方面，由于晋升空间不明确、工作多薪酬低等因素，使得一线社工缺乏积极性，导致人员流动性较高，机构难以留住人才，严重限制了机构的发展。
（三）政府扶持力度不足够，缺乏相关政策配套
虽然，近年来佛山地区政府对社会工作发展表现出越来越重视的态度，也出台了一些政策制度推动社工服务机构的发展，但机构能感受到的实际支持还是略显不足。首先，在项目购买力度上，佛山各区政府对购买社会工作服务的整体性安排还比较欠缺，推出项目并不多，且以小项目为主，投入不大，政府购买服务的延续性也不是很确定。在经济欠发达的三水和高明，政府购买力度更小，以山水为例，2013年全年只有3个政府项目招标，金额都在十几万左右。这对于当前机构主要依靠政府购买服务的发展阶段来说是很不利的。另一方面，政府投入经费少，但是服务指标大，对机构的发展也是个不小的挑战。其次，在相关政策配套上，主要是佛山地区缺少对机构的税收优惠政策和对社工人才的生存保障政策。税费问题一直是机构的困扰，社工服务机构作为非营利性组织，却要缴纳跟普通企业同等的税费，在本来就资金不足的情况下，无疑会加重机构负担，佛山目前有给予机构税收减免的只有南海区。社工生存保障政策的缺乏，则造成机构人才的缺乏――招不到人或人员流动性大，佛山目前为止也还没有统一的社工薪酬制度。最后，在政策的开放度上也不足，机构反映政府对服务项目的限制较多，特别是第一年服务的开展，容易打击机构的积极性。
（四）相关部门对服务和机构整体宣传不足，社会认同度低，阻碍机构服务顺利开展
由于社会对社工服务机构的情况了解不多，且服务见效缓慢，导致大众对社工的“公益性”、“无偿性”服务存在怀疑。有机构表示，当社工下社区提供服务时，有人甚至认为他们是查户口或做传销，与居民建立关系的难度较大。大众对机构认同度低、认知不足的一个主要因素是宣传不到位。这种宣传需要服务地区政府或项目购买方等相关部门的配合，仅仅依靠机构自身力量，在经费和人手都极其有限的情况下宣传是十分不足的。如果机构在服务过程中要花费大量人力和时间进行推广宣传，就不能集中精力专注于专业服务，也不得不压缩时间完成服务指标，对服务的质量难以保障。同时，佛山地区幅员辽阔，很多机构都在街镇层面提供服务，中心覆盖面广，人手不足，宣传不到位，加大了服务提供的难度和压力。
（五）机构缺乏管理理念，综合管理水平较低
佛山地区的社会工作服务还处于起步阶段，对于机构的管理也是在摸索期，缺乏有效管理的经验。因此，大部分机构都表现出“重项目，轻管理”的倾向，或者一些在基层政府推动下成立的机构直接就采用行政化的管理手段。一方面，由于缺乏良好的政策支持和制度环境，加上社会认同度不高等因素，机构较难制定长期发展的战略规划，都抱着走一步看一步的心态，对自身的发展方向和工作优势能力定位不清晰。另一方面，机构自身能力不足，管理水平有限，缺乏切实可行的管理手册和相应规章制度，如调研中多数机构表示在员工晋升、激励等方面制度的制定和执行上存在困难，也没有建立有关服务质量的标准体系，内部管理运作亟需完善和专业化。一个机构的管理如若跟不上，也难以有大的发展。
四、针对佛山市社会工作服务机构发展困境的对策建议
国内社会工作专业发展尚处于初级发展阶段，佛山市社会工作服务的发展更是初级阶段中的起步阶段，客观上存在不少制约社会工作服务推广的因素，包括政府的法规体系、社工服务机构从业人员的专业性、公众的认同度等，使得机构的发展也遭遇困境坎坷。但是，社会的发展，社会问题的解决都离不开社会工作服务的提供，因此，要使佛山的社会工作服务发展走上一个新的台阶，就必须大力推进发展社工服务机构。针对目前佛山社工服务机构发展中存在的困境，笔者以为主要可以从营造良好外部环境和完善机构内部管理两方面提供建议。
（一）营造有利于机构发展的良好外部环境
1. 制定和完善推动社工服务机构发展的相关政策，推进制度化建设，发挥政府引导者的角色。为机构营造良好的外部环境，首先是创造良好的制度环境，制度化是机构生存和发展的基本前提和保障。针对佛山社工服务机构的发展现状，一是要建立和完善政府与机构合作制度，包括服务购买机制、项目设置及管理制度，将政府购买服务纳入财政常规预算，从而确保政府投入，保障机构资金有稳定来源。二是建立对机构的资源支持制度和社工保障制度，主要是制定对机构的税收优惠政策和佛山地区统一的社工薪酬机制，从而达到减轻机构负担和保障社工权益的目的。三是完善社工管理制度，通常国外对社工从业人员的要求都很高，在中国香港地区也有严格的社工注册制度，而国内对社工从业人员的要求较低，即使有社工资格考试，但考试门槛不高，资格审批不严格，造成持证社工素质也比较参差，建立健全持证社工注册管理和评估机制就有助于改善此问题。四是建立和完善对机构服务的监督评估机制，成立评估专家库和专业评估团队，形成以服务购买方、服务对象及社会公众为对象的评估体系，推进公众参与，加大服务透明度，督促机构保证服务质量。 2. 加强对社会工作服务和机构的整体宣传，促进社会公众认知，提升机构的社会认同度。社会认同是推动和激励机构长期发展的重要力量，而当前大众对机构的认同度普遍都较低，一方面跟机构本身和服务性质有关，另一方面跟相关部门的宣传有关，尤其是政府部门的宣传。在机构本身资源和人员精力有限的情况下，政府部门如能配合推动宣传，将极大提升宣传效力，因其拥有更多的资源和渠道，也更有力度和公信力，在政府协助下的对社工服务和机构的宣传可以达到事半功倍的效果。此外，机构在推进服务过程中，也需努力通过提供有效的专业服务来建立社会知名度和影响力。
（二）加强和完善机构内部管理
1. 进行规范化管理，首先要完善机构的组织架构，包括合理的部门和岗位设置，明确的职责和任务分工，清晰的层级管理和角色定位，以确保机构的稳定发展。其次是建立健全机构各项规章制度，通过制定行之有效的管理手册，对机构进行科学化管理；通过制定完善内部员工福利制度、激励晋升制度和培训制度吸引人才，减少人员流动，从而解决人才匮乏问题；通过探索建立机构自身的服务质量标准体系，确保机构的服务质量。
2. 提升机构的管理水平，明确机构自身定位。在当前机构发展外部环境不理想的情况下，必须对机构的内部管理提出较高要求，首先是要有一定能力和水平的管理者，能够带领机构进行管理模式的创新，建设良好的机构文化，并依据机构的宗旨和理念制定长远战略规划，为机构提供方向指引。其次，管理者要摆正个人角色位置，提高决策能力和管理效率，探索适合机构发展的管理理念，减少机构的行政化色彩。
3. 加强机构自身筹资能力，提升专业化程度。针对资金不足，来源渠道单一的问题，机构必须提升自我造血能力，拓宽资金渠道。资金是机构维持生存的重要条件，目前，佛山各区政府普遍投入不足，项目经费少，机构想获得长足发展，势必要有多元化的资金来源，如基金会项目、公益创投项目、收费性服务等都是可以考虑的途径，从而改善机构“靠政府吃饭”的局面。此外，专业化是保障机构立足和发展的另一重要因素，也是社工服务机构区别于其他社会组织的根本，因此，机构必须重视专业化发展，其中专业人才队伍的建设是重点，包括设立严格的员工准入制度，加强工作人员的专业培训和专业督导，从而切实提升机构的专业水平。
社会工作的兴起和发展是社会发展的必然趋势，社工服务机构作为社工专业发展的重要平台，普遍在基层提供服务，主要服务对象为社会大众弱势群体，因此，机构对促进群众联系、推进公益事业发展和缓和社会矛盾有重要作用。对佛山而言，社工服务机构的发展也是全面建设和谐佛山、文明佛山的必然要求。但新生事物的发展总会遭遇瓶颈，在机构发展初期，还是需要依靠政府的推动和各方力量的支持。
