财政分权框架下的地方政府债务问题研究
中图分类号：F812 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2013）03-0083-03
根据审计署数据，截至2010年底，全国地方政府性债务余额107174.91亿元，其中政府负有偿还责任的债务67109.51亿元，占62.62%；政府负有担保责任的或有债务23369.74亿元，占21.80%；政府可能承担一定救助责任的其他相关债务16695.66亿元，占15.58%。由此可见，地方政府性债务的特点，首先从债务总量上看，地方政府债务规模庞大；其次从债务结构来看，地方政府债务主体、来源、类型繁多，各种债务界限划分不明确，统计口径不一；第三从债务管理来看，尚未建立有效的风险监控和问责机制。
我国地方财政是国家宏观财政体系下的重要一环，在制度面及现实面的考虑下，中央政府并未赋予地方充分的财政自主权。面对不完善的财政分权体制，地方政府只有通过各种形式的债务来完成中央的财政任务，以及满足自身的发展需求。这种“特殊”的债务扩张，成为我们研究财政分权框架下的地方政府债务的起点。
一、财政分权框架下的地方政府债务成因及其影响
在计划经济下中央政府掌控着几乎所有的经济决策，地方政府基本上丧失了财政自主性。计划经济体制被打破后，地方政府得到了一定的财政自主权，也不可避免地产生了财政不平衡，进而刺激了融资需求。因此，财政分权内生了地方政府债务。但是，这种财政不平衡或者债务融资并不否定分权的好处。第一代财政联邦理论指出了通过多层级的政府体系提供公共产品比由单一的中央政府对所有公共支出做出决策更为有效，并且从以下几方面为地方政府借债的合理性提供理论支撑：（1）借债比税收更加符合代际公平的原则；（2）地方经济的快速发展带来更低的债务融资成本；（3）借款能够为地方政府提供财政周转资金，平滑暂时性收支缺口，实现财政收支与现金收支的跨期匹配；（4）通过借债来为地方财政赤字融资有助于促进对地方政府的问责。然而，第一代财政联邦理论并没有考虑到财政分权下的政府间信息不对称。例如，借债催生的问责机制须以剔除中央政府的兜底责任为前提。只有不存在委托代理的信息不对称，市场才会根据地方政府的财政管理水平和信誉而不是中央政府的隐性担保来决定借款规模和利率，这种市场化的问责机制才会发生作用。由于政府间转移支付的存在，地方政府的举债激励会受到扭曲。因此，要使地方政府的财政问责机制产生作用，并非简单地赋予地方政府举债权就可以建立起来。
同一时期不同地区由于经济发展水平、资源禀赋、公共支出成本不同，如果套用第一代财政联邦理论中基于不同思考的收入分权逻辑与支出分权逻辑，从而地方财政完全由本地税收和政府借款来支撑，就会导致横向财政失衡。这一问题可以通过政府间的转移支付即财政均等化来缓解。然而，这种中央政府的财政分配机制一旦形成，就会产生公共池和预算软约束两类问题，进而导致纵向财政失衡。原因在于政府间的转移支付降低了地方政府的税收努力，破坏了税收和债务融资的平衡。地方政府过度依赖这种“便利”的财政资源，其极端形式就是税收收入大量减少，债务规模急剧扩张，结果中央政府不得不对地方政府进行兜底。
1.公共池问题。公共池问题源于公共支出的成本和收益不匹配。中央政府的财政资源为地方政府开辟了一个新的竞争领域，某种程度上抑制了地方政府发展自身财源的积极性。相比地方的税收，中央政府的财政资源更加丰富、更加显性，从而地方政府将不惜以各种形式对这一公共资源展开竞争（“跑部钱进”就是一个典型的例子），因为竞争的成本最后也会不同程度的转嫁给其它各级政府。当地方政府只需支付相对较小的成本就能利用全国性的财政资源来满足自身的发展需求时，这种不完全的支出责任就会导致地方的过度支出。因此，公共池问题其实是一种变相的政府内部寻租和利益再分配，不利于国家整体经济效益的提高。
导致公共池问题的另一个原因是财政分税制下中央和地方政府的税收支配权引起的税源竞争。从某种意义上说，地方政府更在乎的是税收的支配权而不是税收的所有权。一方面，当地方政府只负责征收时，税源并不真正属于它。这种情况下，地方政府倾向于将征税的注意力转移到对中央财源的争夺上，也就不存在税源竞争了。对地方政府而言，与其付出努力征税，并且忍受与其它各级政府共享税源，甚至与中央政府讨价还价，还不如坐享其成，集中有限的资源以争夺中央的转移支付。换句话说，地方政府都只想“分蛋糕”而不是“做蛋糕”。这种“搭便车”的想法会导致中央财源趋于萎缩，弱化中央的宏观调控能力。另一方面，当地方政府同时具备税收的所有权和使用权时，税源给了地方政府一个正向激励，因为相比较将来和其它各级政府去争夺中央财政资源，还不如现在掌握税收的支配权。这其实和企业财务中的“现金为王”思想如出一辙。此时，地方政府会不遗余力与其它各级政府抢夺税源，而争夺的形式取决于地方政府留住税源的能力。如果地方政府能够“保护”这些税源，那么，地方政府就会有意帮助企业逃避中央税收和管制，之后再和企业讨价还价，形成地方政府和市场之间的寻租和利益再分配。如果地方政府没有能力“保护”这些税源，那么，它会为了同其它各级政府争夺财政资源而过度课税。因为，在税基重叠的不同级政府之间存在着征税外部性，当某一级政府的税收政策对私人部门产生影响时，私人部门对此的反应会进一步影响到其他级政府的税收。 2.预算软约束。预算软约束问题本质上是一种信息不对称问题，源自不完善的激励和约束机制。一方面，在实行财政分权的国家，中央政府认为地区性公共产品具有正外部性，从而愿意为地方公共支出提供援助。但是，对于哪些公共产品能够带来正外部性，以及需要投入的数量和成本，中央政府认为地方政府能够有更直接的判断；另一方面，中央政府和地方政府的目标函数不是完全一致的，地方政府以满足自身发展需求为出发点来选择各种不同的公共产品，而不是考虑有更多外溢性的公共投资，这与中央政府的初衷是相违背的。由于存在信息不对称，加上中央政府的隐性担保，地方政府不仅放松项目的可行性分析而且倾向于夸大其投资目标的正外部性而过度投资，进而导致具有溢出效应的公共产品短缺，最终扭曲了财政资源在地区性公共产品中的分配。尤其当地方政府处于“大而不倒”的地位时，这种现象更为严重。
预算软约束的程度取决于中央和地方政府之间的博弈。如果中央政府能够充分掌握地方政府的行为动机，而且地方政府也必须据此做出回应，那么中央政府就能够在事前做出可置信承诺，从而实现硬预算约束。然而，现实的情况是中央政府缺乏足够的信息来监控地方政府的行为，以至于放任地方财政危机所辐射的政治成本不断增大时，中央政府不得不采取救助。但是，中央政府的这种救助某种程度上具有不良的示范效应，可能会导致其它地方政府仿效，从而加剧预算软约束问题。
不过，面对地方政府的预算软约束，中央政府并不完全处于被动。当中央政府对地方政府一视同仁，即无论是否过度支出都给予相同的转移支付时，如果过度支出的地方政府在完成横向比较的成本收益分析后发现，过度支出得到的回报等于甚至少于其它各级政府的话，过度支出就会受到抑制，预算软约束问题就能够得到缓解。实际上，中央政府的这种行为是对地方政府过度支出的惩罚，值得注意的是中央政府的这一策略是动态一致的因而是可置信的。综上可知，财政分权是否会导致地方政府财政扭曲是依情况而定的，需要结合宏观经济管理、法律法规是否健全、地方政府债务管理规制等因素来综合考虑。
二、财政分权框架下的我国地方政府债务问题
我国地方政府的债务融资主要来自政府间对可支配资源的竞争，地方举债融资是现行财政和金融体制下的必然产物，而财政分权又会导致公共池塘和预算软约束问题。现行的财政体制对各级政府之间财权事权划分不清，匹配程度不高，地方政府付出的行动成本大于其从中央政府得到的经济报酬。一方面，地方政府尚未建立完善的地方财税体系，财权高度集中的中央政府在仍未赋予地方政府自主发债权利的同时，对地方政府的需求常常无法也无力作出及时的系统反应；另一方面，地方政府官员为了完成预算内的财政支出任务而极力争取的转移支付难以满足其应对政绩考核的扩张需求。由于缺乏正规的融资渠道和激励约束机制，加上中央与地方之间的信息不对称以及中央政府对地方政府债务的隐性担保―突出表现为无破产清算之忧的各级地方政府与现行金融体制主体的“不合格”债务债权“错配”，使得相比刚性的税收和转移支付及其派生的税收竞争等财政优惠政策，地方政府通过债务扩张的成本更低，这些因素共同滋生了地方政府的逆向选择和道德风险，并且这种财政机会主义与地方政府经济规模正相关，随着地方政府经济规模的扩大，其借债能力就越强，债务的扩张就越不受控制，债务违约的经济成本和政治成本就越大，“大而不倒”就不足为奇了。因此，主观的扩张需求和客观的体制漏洞导致地方政府的预算软约束，其债务规模不断膨胀，债务类型日趋多样，大量的债务游离在预算体制之外。
在众多相互交织的体制因素，尤其是以地方自治能力和治理能力不足为特征的财政制度缺陷的共同影响下，我国合理的地方政府债务均衡被大大扭曲了。本文对我国宏观体制因素扭曲下的地方政府债务市场的基本判断是：（1）我国没有形成合理的地方政府债务市场。这种不合理，体现在我国出现不符合经济学公平与效率原则的不合理的地方政府债务支出，和我国地方政府债务的风险监督与控制上不合理两个方面。以地方自治能力差为典型特征的财政体制导致我国地方政府的支出扩张，地方政府利用制度缺陷形成的“公共池”问题和“预算软约束”问题不合理地放大地方政府债务需求；（2）我国地方政府债务市场是一个需求方占主导地位的买方市场。由于我国投资体制的缺陷和财政监督制度的缺失，地方政府在地方政府债务市场上作为需求方极为强势，而我国地方政府债务资金供给方面面临较大竞争压力，并受我国投资体制和银行运营机制缺陷的影响屈服于需求方的压力，表现得较为弱势；（3）我国地方政府债务新的结构特点不仅造成了新的财政风险，还可能极大损害我国市场的效率。高达7万亿的地方融资平台债务作为我国地方政府债务的最大组成部分，是我国新出现的地方政府债务结构特征。这样的新特征不仅产生了巨大的财政风险，更导致私人部门的投资需求和资金需要被挤出，长此以往，市场效率势必受到极大的损害；（4）我国的地方政府债务市场缺乏透明度。我国的地方政府债务市场是一个均衡被隐藏的市场，在这样的市场内，地方政府在效率不足的地方债管理框架下举债，而投资者在资金供给决策时未审慎地考虑其中的风险；（5）我国地方政府债务存在着公平性不足、效率低下的问题。大量经常性债务的存在，意味着地方政府透支过多的未来收入来支付目前的支出，并且此项支出在将来不会产生任何收益，不符合代际公平原则。另一方面，大量非公益性债务的存在意味着地方政府过多地参与到私人市场，或者是挤占了更有效率的市场行为，或者是使市场主体对“政府兜底”有了预期，提高了他们的“道德风险”。这些情况导致市场效率低下，降低了债务的使用效率。
三、化解我国地方政府债务问题的政策建议
目前我国地方政府债务种类之多，负担之重，管理之混乱，已经超出想象，必须尽快予以解决。但是，建立适合我国国情的地方政府债务管理制度，不可能一蹴而就。这不仅仅是一项制度的科学设计和不断完善的过程，还需要经历中央与地方、地方上下级政府之间长期的讨价还价和博弈过程。长期来看，需要进一步界定各级政府之间的财权和事权，通过分税制改革和规范化的转移支付制度规范地方政府融资行为，抑制地方债务的过度增长，减缓地方政府债务的风险累积，逐步使地方政府的财权与事权相统一。短期而言，应当通过立法赋予地方政府一定的债务权限，开通地方政府公开发债渠道，规范地方政府融资和偿债制度，明确地方政府债务管理机构及其责任，提高地方财政及债务信息的透明度，建立符合我国国情的财政风险信用预警体系。当务之急是，区别情况，实事求是，妥善处理好地方政府融资平台的债务问题，有效化解地方财政的潜在风险。本文提出以下两点建议： 1.建设我国地方政府债务管理机制的突破点是引入市场机制，以“行政管理与市场约束相结合”的模式建立有效的地方债券市场。针对我国各种体制缺陷易形成地方政府债务风险的管理难点，本文认为解决问题的突破点在于建设有效的地方债券市场，加强建设市场规则下的风险分担约束机制，形成以“行政管理与市场约束相结合”为特征的地方债券管理模式。这种管理模式的建设路径是：在行政管理方面，通过严格控制地方债券规模，加强地方政府预算，从以行政管理为主的模式不断向以经济和法律管理为主的模式过渡，防止因债务规模过大威胁国家财政安全；在市场管理方面，选择“以集中型监管为主、行业自律为辅，采取管制与自律相结合”的地方债券管理模式，通过制定有关地方债券法律，完善关于信息披露和抵御市场风险等方面的制度，“择优试点，逐步推进”我国地方债券市场建设。
在依托于现有的证券市场建设科学地方债券管理体制的过程中，我们强调必须注意以下重要原则：（1）发债主体与融资主体分离的原则。坚持这样的原则，可以产生发债主体与融资主体之间的相互约束机制，不仅有利于发债政府提高还贷责任感，还能够促进融资主体提高资金使用效率；（2）以收益债券为主、一般责任债券发行必须有市场担保的原则。这个原则严格限定在培育地方债券市场初期，地方政府只能发行收益债券，债券偿还仅以融资项目收益作为担保。这样做虽然会造成一定的效率损失，但可以有效地避免我国当前各种制度缺陷造成的债务风险。在我国各方面制度趋于完善、市场发育逐渐成熟时，地方政府方可结合自身需求，在收益债券和一般责任债券之间做出选择，但是，为有效地控制风险，一般责任债券发行必须由金融保险机构提供足够担保；（3）培育信用、支持发展原则。有效的地方债券市场建设要求完善的信用机制支撑，目前迫切的问题是针对地方债券的特点改革信用评级、证券中介和债务市场监管机构。此外，地方债券的公益特性要求中央政府支持地方债券发展，制定关于地方债券收入免税的政策，或在地方债券信用评级中采用“第三方付费”机制对地方债券进行财力补贴。
2.构建我国合适的地方政府债务管理制度框架的重点是规模控制、调整结构，在发展路径上采用分步骤、有侧重的混合监管模式。对我国地方政府债务的现状、成因和影响的总结分析表明，我国地方政府债务管理的难点是我国金融市场治理缺陷和财政“预算软约束”容易造成地方政府投资行为“越位”，形成债务风险。要控制风险，需要建立合适的地方政府债务管理框架，针对需求和供给两方面的均衡扭曲因素制定相应的政策，其中债务管理体制建设的重点是在管理框架构建上控制债务总量、调整结构和建立科学的监管模式。此外，改革我国的财政体制、完善我国政府间财政关系、培养合适的地方债务管理宏观环境是形成可持续发展地方债务市场的长期战略。我国地方政府的融资结构应该是发行债权和银行贷款的合理组合，而我国地方债务监管体制建设的发展路径应该分步骤、有侧重，并采用混合模式，即采用行政控制为主，逐步加强规则控制和市场约束的混合监管模式，其中重点关注审批、监管、财政体制、信用评级和风险预警体系的建设。
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