关于建立我国农业巨灾保险体系的思考
一、问题的提出
农业作为国民经济的第一产业，具有自然再生产和经济再生产相结合的特征。农业在生产经营过程中会经历制度风险、生产风险以及市场风险，但往往导致农业产生损失最大的是重大的自然灾害。这些自然灾害包括：气象灾害（水灾、早灾、冰雹、台风、风暴潮、霜冻等）、生物灾害（病害、虫害、草害等）、地质灾害（地震、滑坡、泥石流等）、海洋灾害（包括海水入侵、海啸等）、环境灾害（酸雨、赤潮、水污染、水土流失、土壤沙化和荒漠化等），它们不仅会直接导致农业产量的减少，而且还会侵蚀农业投资的价值（比如：暴雨冲毁梯田和基础设施等），造成的损失后果较其他风险更为严重，更容易形成巨灾。
我国自然灾害的种类繁多，分布地域广阔，发生频率高，造成的损失也是巨大的，所以我国是世界上自然灾害最严重的国家之一。仅2008年一年我国就先后经历了四次农业灾害事故。2008年1月的一场雪灾给我国农作物受灾面积高达14 467千公顷；四月份，新疆大部分地区连续遭受风暴、沙尘、雪灾、冰冻等灾害的侵袭，使得农业总损失超过50亿元；五月，中国四川汶川发生了极为罕见的7.8级地震，仅四川省的农业损失就高达460亿元；6月，中国南方地区有出现强降雨，发生严重暴雨洪涝灾害，农作物受灾面积达1467千公顷。从表1可以看到，我国每年因灾造成数千甚至上万人死亡，大面积的农作物受到影响，直接经济损失巨大，给人民带来了巨大的人身和财产损失。则建立完善的农业巨灾保险迫在眉睫。
表一 2006-2010年全国自然灾害情况统计
年份
灾情指标 受灾人口
（万人） 因灾死亡
（人） 农作物受灾面积
（千公顷） 倒塌房屋
（万间） 直接经济损失
（亿元）
2006 无数据 3186 41091 193.3 2528.1
2007 39777.9 2325 48992.5 146.7 2363.0
2008 47795 88928 39990 1097.8 11752.4
2009 47933.5 1299 47213.7 8382 2523.7
2010 42610.2 6541 37425.9 273.3 5339.9
资料来源：根据民政部2006年一2010年民政事业发展统计报告整理
二、我国农业巨灾保险的现状与存在的问题
（一）我国农业保险历史的简要回顾
我国农业巨灾保险实践历程，大致可以分为以下三个阶段：
第一阶段，农业巨灾保险的试验阶段（1949―1958年）。新中国成立后，在上个世纪五十年代，国家积极推动农业保险，1951中央人民政府政务院做出了《关于实行国家机关、国营企业、合作社财产强制保险及旅客强制保险的决定》，在中国人民保险公司的推动下，出现了由国有中国人民保险公司开办的农业保险和由农民通过合作社形式举办的农业互助保险。不少地区试办了棉花保险、养猪保险以及小麦、水稻、油菜等农作物保险，为农业生产提供了巨灾风险保障，使几百万受灾农民得到经济补偿，但是由于当时农村经济比较落后，农民承担保险费的能力有限，而且当时农业保险定位为与“低保费、低保额、低保障”，就算是发生了巨灾，所得到的赔偿依然有限，但由于历史原因，1959年我国全面停办了国内保险业务，刚刚建立起来的我国农业巨灾保险就这样夭折了。
第二阶段，农业巨灾保险的恢复阶段（1980～2004年）。1979年国务院决定逐步恢复国内保险业务，中国人民保险公司从1982年开始重新举办农业保险。在这个时期，针对农业的保障范围中包括了各类巨灾风险。在这个时期，我国的农业保险业得到了快速发展。
第三阶段，农业巨灾保险的升温发展阶段（2004年至今）。近年来，因为政府和社会对“三农”问题持续关注，财政补贴型的农业保险出现。2004年9月，上海安信农业保险股份有限公司做为我国第一家专业性股份制农业保险公司成立，是探索我国政策性农业保险的一个试点单位。2006年6月26日国务院正式公布《关于保险业改革发展的若干意见》，指出要建立国家财政支持的巨灾风险保险体系，改变单一的、事后财政补助的农业灾害救助模式，逐步建立政策性农业保险与财政补助相结合的农业风险防范与救助机制，完善多层次的农业巨灾风险转移分担机制，探索建立中央、地方财政支持的农业再保险体系。
目前，随着我国《中央财政种植业保险保费补贴管理办法》的实施，全国性的农业巨灾保险体系的雏形已经形成。我国目前的农业巨灾保险体系是由中央和地方财政对于种植面广、对促进“三农”发展有重要意义的大宗农作物和能繁母猪及奶牛保险实行保险费补贴，补贴险种的保险责任为因人力无法抗拒的自然灾害，包括暴雨、洪水（政府行蓄洪除外）、内涝、风灾、雹灾、冻灾、旱灾、病虫草鼠害等对投保农作物造成的损失及能繁母猪和奶牛因自然灾害、意外事故及疾病引起的死亡及灭失损失。政策性农业保险业务的经营主体为国有保险公司和专业农业保险公司。
（二）我国目前农业巨灾保险存在的问题
尽管我国的农业巨灾保险为我国农业巨灾提供了一定的保障，对防灾减灾也起到了一定的作用，但目前存在的问题还是比较多，主要表现在一下几个方面：
第一，保险公司承保能力有限。2011年保险业保费收入为14339.25亿元人民币，其中财产保险保费收入4026.9亿元人民币，而2011年自然灾害造成的直接经济损失就为3096.4亿元人民币，那么2011年的巨灾损失几乎可以耗尽当年整个财产保险业的全部保费收入，且当年的农业保险收入仅为174亿元，根本无法补偿当年的农业巨灾损失。且2011年，我国农业保险业务收入占财产保险业务收入的3.6%，占全国保险业务收入1.2%，专业农业保险公司不仅承保能力有限，而且单个保险公司很难在较大的范围内分散风险。 第二，政府财政补贴水平低，财政压力大，虽然由政府部门来调动资源救灾比其他部门效率高，并且相对会公平，但是，我国政府对灾害补偿的水平是很低的。2001年一2007年，我国巨灾直接损失在2000亿元左右，而政府财政救济支出通常在50亿元左右，仅占巨灾经济损失的2%左右。2008年和2009年这一比例虽有所提升，但也仅占到5%左右。政府财政救济支出增长缓慢，而灾害损失却有逐步加重的趋势，从而造成救济面小，救济标准低的状况。我们再以2011年为例，中央及地方财政安排农业保险保费补贴为97.06亿元，占我国当年农业保险保费收入的55.78%，面对农业损失为主的全国自然灾害直接经济损失的3096.4亿元，无论是财政保费补贴，还是全年174亿元的农业保险业务收入，相对于巨灾风险保障来说仍然微不足道。
第三，国家在政策上对于农业保险的发展是支持的，但是从农业保险的发展来看，实质性、建设性的长期规划很少，而临时性的安排很多。例如，因为农业保险的特殊性，一般无法适用于《商业保险法》，而是要制定专门的农业保险法及相关细则，确定其基本法律依据，以保证农业巨灾风险管理体系的建立和协调运转。再如，我国的农业巨灾保险基金尚未成立，面对突发的自然灾害，政府对其带来的农业损失总是习惯性地以临时的财政划拨来解决，可是这种临时的划拨不像农业巨灾保险基金那样给人以稳定、长期的保障预期。长期发展规划的缺失，将制约着农业巨灾保险的进一步推广。
总之，我国农业巨灾保险体系还不完善。为了让政策性农业保险能够健康稳固发展，提高对农业巨灾的保险能力，就要对农业巨灾保险的各个方面进行改革。
三、对我国农业巨灾保险的政策建议
（一）尽快出台有关农业保险体系的法律法规
实践证明，农业巨灾保险发展较好的国家都有完善的法律法规相配套，内容涉及洪水、地震、雪灾等备方面自然灾害。所以建议加快农业保险立法，全国人大和各农业保险试点省（区）人大应将农业保险的立法工作尽快列入议事日程，使农业保险可以在法律的框架内健康发展，依法实施。新修订的《中华人民共和国保险法》第104条规定：保险公司对危险单位的划分方法和巨灾风险安排方案，应当报国务院保险监督管理机构备案。可见，我国从法律层面对重大自然灾害的应对进行了规范。以此为契机，尽快制定相关法律法规，以便明确农业巨灾保险的性质、实施范围、运作方式、职能与作用，明确农业保险的组织形式、管理制度，明确巨灾保险的政策性保险地位和巨灾保险的强制性，把农业保险发展纳入法制的轨道。
（二）开设农业巨灾风险基金
美国保险服务部的相关报告指出，即使考虑再保险因素，一次巨灾仍能使三分之一的保险人丧失偿付能力，并因此给保证基金、未破产的保险公司和保单签发人造成约50015美元的应付赔款。传统的巨灾保险是通过再保险的形式将一部分风险分保出去。以降低个体风险的暴露程度。实际上，巨灾风险的规避是无法单纯地通过再保险机制加以解决的。应在全社会范围内建立以政府为主体的巨灾损失基金。基金的来源可以来自政府财政、保费收入和市场筹集等多种渠道。鉴于农业的基础地位以及开展农业保险的中西部省区财政困难的情况下，建议国家财政承担巨灾风险基金的大头即70%，省级财政负30%。巨灾风险管理基金是巨灾风险管理制度运行的核心环节，基金应逐年累积、专款专用、独立核算，由专业机构管理。
（三）强化我国风险管理机制
中国是一个灾害频发的国家，面对严重的灾害损失，一直没有形成一种行之有效的应对机制。农业巨灾保险在转移、分散农业巨灾风险方面的作用也一直没有得到很好的体现，政府面临着巨大的无法分化的农业系统风险。而有限的国内农业预算又使政府，无法消化这些风险带来的损失。保险证券化使一直饱受高额赔付资金困扰的农业巨灾保险看到了一丝曙光。以保险基金、债券、期权和巨灾保险指数为基础的保险证券化的设计，可以使政府在国内发展农业巨灾保险的同时，将风险中不可分化的部分以高度缩减的交易成本，转向全球市场，形成一种融风险与利益于一体的保险运作机制，充分调动国内外投资者对农业巨灾风险保障的投资热情，从而推动中国农业巨灾保险市场的发展和完善。
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