取消农业税费后农村公共产品供给问题探析
中图分类号：F323.9文献标识码：A 文章编号：1009-9107（2014）05-0129-09
引言
2006年全面取消农业税费后，经过几年的渐进式分步骤的税费改革，农民税费负担大大减轻，农民基本上实现“零税费”。税费改革前主要由农民承担的农村公共产品制度外供给机制不复存在，农村公共产品供给制度改革不断深化，公共产品结构和规模也不断优化。主要表现在以下方面：农村公共产品供给由制度外供给向制度内供给转变，废除了“三提留五统筹”及各项乱收费乱集资乱摊派，各级政府将农村公共品供给的资金纳入预算内资金，中央及地方各级政府在农村义务教育、新型农村合作医疗、农村公共卫生体系、新型农村养老保险、“三农”补贴以及农业基础设施和农田水利建设等方面的投入不断加大，供给农村公共产品已然成为基层财政的主题。
然而，农村公共品供给制度依然存在着很多的问题：第一，农业税费全面取消后，基层政府财政收入受到很大的冲击，尤其是贫困地区的基层政府更是难上加难，由此导致了基层政府供给公共产品能力的萎缩，贫困地区农村公共产品供给问题突出。第二，自上而下的农村供给决策机制尚未改变，以农民需求为导向的农村公共产品供给机制尚未建立，多层级政府决策程序链过长与满足农民多元化需求的矛盾日益突出。第三，多层政府自身的负担与农村农民农业需要的公共服务争夺资源的矛盾没有解决。为了有效解决这些问题，有必要对农村公共产品供给作深入的研究。
一、农村公共产品的概念及分类
（一）农村公共产品的概念
关于农村公共产品概念的界定都是以公共产品理论为基础的，其中比较有代表性的有以下两种观点。张军认为农村公共产品是相对于农民或家庭自己消费的所谓“私人产品”而言可以由当地的农村社区集体参与共享的“产品”[1]。陶勇将其界定为相对于农民私人产品而言，用于满足农村公共需要，具有非竞争性与非排他性的社会产品[2]。综合以上各种观点，笔者认为可以将农村公共产品的概念置于中国长期的城乡二元结构背景下进行定义：农村公共产品是相对与城市公共产品而言，主要用于满足农村社区公共需要的具有非排他性与非竞争性的公共产品。
（二）农村公共产品的分类
学者根据不同的依据将公共产品进行分类：根据公共产品的“公共”程度不同，农村公共产品可以分为纯公共产品和准公共产品。纯公共产品具有完全的非排他性和非竞争性，如农村基层政府行政服务、农村环境保护、农村发展综合规划等。准公共产品体现了不完全的非竞争性与非排他性，如农村公共卫生、社会保障、义务教育等；根据农村公共产品的受益范围不同，可以将其分为全国性的公共产品、区域性公共产品和地区性的公共产品[3]。
笔者根据农村公共产品的用途，将其分为三类，如图1所示。
图1农村公共产品分类图
二、农村公共产品需求状况分析
（一）农村公共产品需求影响因素分析
农村公共产品需求受到很多因素的影响，从而导致了农村公共产品需求多元化，下面借鉴私人品的需求函数，将公共品的需求函数表述如下[4]：
D（PG）=f（N，P，E）
其中，D（PG）代表公共产品的需求，N，E，P是影响需求的一系列因素，分别代自然环境（N），当地社会经济展状况（E），农民个人素质（P）。
将上述函数公式进一步明确，就可以得出影响农村公共产品需求的多因素框架图，如图2所示。
图2农村公共产品需求多因素框架图
1.自然环境是决定农村公共产品需求偏好的一个基本因素。自然地理特征的差异会形成特殊的公共产品需求。年降水量偏大且处于流域地区的农村，其对于防洪、流域治理基础设施的需求自然十分迫切，而干旱少雨且无河流经过的地区则对这些需求很少；平原地区对大型农机器具的需求要强于丘陵和山区，相反山区对道路建设的需求要比平原大很多。
2.当地社会经济发展状况会对农村公共产品需求产生决定性的影响。第一，不同的社会经济发展水平会有不同的公共产品需求。经济较发达的地区比较注重村容村貌及环境保护，聘用专门的卫生清理人员，有专门的垃圾收集和处理场地，而贫困地区的农村则没有资金提供这些方面的供给。第二，不同地区的社会经济结构状况对农村公共产品的需求偏好顺序产生影响。以农业为主的地区与非农业比较发达的地区相比，前者可能更需要农业基础设施以及农业科技服务等内容，而后者恐怕要对农村金融服务的需求更强烈。
3.农民个人素质也会对公共产品的需求产生一定的影响。整体年龄偏大的家庭可能会对医疗卫生、养老保险更加偏好，整体年龄水平较低的家庭对农村义务教育的关注会更强烈一些。收入水平较高的家庭比较关注农村文化娱乐设施的建设，收入较低的家庭往往更偏好涉农公共产品。
由此可见，农村公共产品需求受到各种因素的影响，由于中国区域差异、城乡差异、乡乡差异都比较大，各地的社会经济状况千差万别，因此中国农村公共产品供给机制面临基层公共产品需求多元化的挑战。 （二）当前农村公共产品需求的基本特征
根据有关学者的调查研究，总结出现在农村公共产品需求的两大特征。
1.“硬品”优于“软品”。农田基础设施（机井、小型农田水利、节水灌溉、农田整理）和农业生产资料（良种、化肥、农药、农机具等补贴）是农民需求最旺盛的公共产品，因为这两者是可以看得见、实实在在的“硬品”，对农业生产有直接的影响；而对于那些同样对农业生产产生重大影响的“软品”如农业技术推广与培训（种植、养殖等技术培训）、农业灾害防治（水旱灾害、病虫害等）的偏好远远低于前面的“硬品”。这也说明目前农田设施建设之不足，在家庭联产承包责任制之前，集体经济实力雄厚，并且用劳动力代替资本的形式建设了大范围的农田水利设施，农村税费改革后农村集体经济名存实亡，不仅无法像原先动员资金和劳动力进行大规模的农田水利设施建设，而且由于资金不足也无法保证现有的农田基本设施正常运转，从而极大地影响了农业生产，也导致农民对农田基础设施的需求尤为急迫。
2.物质需要优于精神需要。根据马斯洛的需求层次理论，只有在物质需要得到满足的基础上，农民才会提出有关精神生活方面的需求[5]。农民对看病就医、乡村道路建设、清洁饮水有较高的需求远优于农村文化娱乐设施等精神层面的公共产品。这也比较符合目前我国广大农村经济社会发展状况。
（三）缺乏自下而上的农村公共产品需求发现机制
1956年，查尔斯?蒂布特（Charles Tiebout）建立了一个地方公共产品供给模型 （tiebout model）[6]：
1.假设具有消费者和投票者双重身份的居民能够充分流动，将流向那些能够最好满足其公共产品偏好的地区。
2.居民对各地公共产品收入―支出模式具有完全信息。
3.有许多地区可以供居民选择。
4.不考虑各地对就业机会的限制，所有的人都靠股息来维持生活。
5.各地区的公共产品不存在外部性。
6.每一种社区服务模式都是由城市管理者根据该社区原有住户的偏好来设定的。
7.为降低平均成本，没有达到最优规模的社区将会试图吸引新的居民，超过了最优规模的社区将反之，处于最优规模的社区则力图保持其人口数量不变。
根据上述假设，居民以选择居住地的方式表达了对地方公共产品的需求，类似于在市场上的选择行为，能够实现各地区公共产品的供求均衡，并使资源配置达到帕累托最优。其实也是居民以“用脚投票”的方式自下而上地表达了自己对公共产品的需求。
当然西方发达国家的居民除了以“用脚投票”的形式表达自己对地方公共产品的需求，还可以通过选举选出地方公共产品供给决策者，以此来表达对公共产品的需求偏好。
然而中国农村有着自己独特的国情：安土重迁的乡土情结，中央集权制下的地方自治的缺乏，严格的户籍管理制度；城乡二元经济社会结构明显，农村劳动力单向流入城市而不是像西方国家的居民那样在各地间自由迁徙，各地区地理环境差异巨大，基层政府官员由上级任命而不是农民直接选举产生，全国及各级人民代表大会中农民代表数量较少等这些都阻碍了农民自下而上地表达自己的需求。目前中国是层层向上传递汇总消息的农村公共产品需求发现机制，具体的运行不仅依靠农民向基层政府的反映，更依靠政府内部的多层级传递。除此之外，中央政府的实地调查与学者和新闻媒体的呼吁也是反映农村公共产品需求的重要手段，然而农民却没有成为真正的需求表达主体。
三、农村公共产品供给状况分析
（一）财政支农力度逐年加大
取消农业税费后中央政府不断加大财政对“三农”的投入力度，农村公共产品供给纳入公共财政体制。
由图3和表1可知，中央财政在2003～2009年对“三农”的支持力度逐年增加，并且“三农”支出占财政支出的比重也在逐年增长，这说明无论从绝对量上还是相对量上，中央财政都加大了对农村公共产品的供给。
图32003～2009年中央财政支持“三农”投入情况
材料来源：财政部门户网站，http：//www.mof.gov.cn/，20110325《2009年中国财政情况报告》
以2009年为例，中央财政安排“三农”支出7 253.1亿元，比2008年增加1 297.6亿元，增长21.8%，包括中央本级支出709.9亿元，比2008年增加37.5亿元；中央对地方转移支付中用于“三农”的支出6 543.2亿元，比2008年增加1260.1亿元。地方财政通过自有财力安排“三农”支出12 789.5亿元，加上中央对地方转移支付中用于“三农”的支出，2009年地方财政共实现“三农”支出19 332.7亿元，比2008年增长29.2%。全国财政“三农”支出主要用于支持农业生产和农村社会事业发展。一是农业生产支出7 013.1亿元，占“三农”支出的35%。主要用于支持大中型和重点小型病险水库除险加固，加强农业综合开发，支持中低产田改造，增加粮食综合生产能力，完善中央财政农业保险保费补贴政策；加强农村贫困地区基础设施建设、产业发展和农村贫困劳动力培训等工作，创新财政扶贫开发机制，支持解决扶贫对象温饱问题并努力实现脱贫致富。二是农村社会事业发展支出10 773.1亿元，占“三农”支出的53.8%。主要用于逐步解决农村教育发展问题，提高教育质量和资金使用效益；增加新型农村合作医疗补助资金，做好扩大新型农村社会养老保险试点工作；建立并完善农村社会保障制度，建立完善农村最低生活保障体系和自然灾害生活救助制度；支持农民培训和农村劳动力转移就业等。三是对农民的粮食直补、农资综合补贴、良种补贴和农机具购置补贴支出1 305.2亿元，占“三农”支出的6.5%[6]。
由以上数据可知，全国财政“三农”支出主要用于提供对改善农民生活、农业生产及农村发展具有重大意义的公共产品 （二）实行自上而下的集中型供给机制
在“自上而下”的供给机制中，地方的农村公共产品供给政策都是由上级政府决定，甚至是由中央政府决策，再通过各级政府向下传达，直至基层政府。公共产品供给资金也是由上至下，层层下拨。同时，公共产品的供给执行绩效信息，由沿这条路径层层向上反馈。农村公共产品供给机制如图4所示。
图4中国农村公共产品供给机制
我国在农村公共产品供给上，多级政府以较高成本集中农民需求偏好――形成和传输决策指令、资金下拨――基层政府执行――获取执行绩效信息反馈。这是一个典型的自上而下的决策体系[8]。
（三）基层政府供给公共产品的行为动力机制与绩效评价机制不尽合理
根据布坎南的公共选择理论，公共选择是非市场的集体选择，实际上就是政府选择。公共选择理论的基本特点是以“经济人的假定为分析武器，探讨在政治领域中经济人行为是怎样决定和支配集体行为，特别是对政府行为的集体选择所起到的制约作用。所谓经济人假定，是指作为一个人，无论他处在什么地位，其人的本性都是一样的，都以追求个人利益，使个人的满足程度最大化为最基本的动机。基层政府在供给农村公共产品时，他所作的集体行为也会受到经济人的影响[9]。作为理性“经济人”，基层政府的行动要为自己带来最大的利益。由于我国是一个单一制的中央集权制国家，基层政府的官员大都是自上而下任命的，基层政府官员的政治生命不是由社区居民通过选举决定的而是由上级政府决定，因此上级对基层政府的绩效评价是影响基层政府行为的主要变量。上级政府的考核范围往往就成为地方政府的行动范围，上级政府考核的重点就是地方政府行动的重点，上级政府不作考核或在考核中权重比较小的领域，地方政府基本上不作为或较少行动，如图5所示。
图5基层政府供给农村公共产品的行为动力机制
（四）农村公共产品供给总量和结构有待完善
虽然自2003年开始中央对三农的重视逐步加大，并提出了“工业反哺农业，城市支持农村”的战略部署，对农村公共产品的供给也纳入到公共财政体系，但农村公共产品的供给依然在总量和结构上有待完善。
1.农村公共产品的总量有待提高。虽然我国逐年增加对三农的财政投入，但我国农村公共产品供给总量无论是在“硬品”还是“软品”上都相对不足，无法完全满足农民的日益增长的需要。在“硬品”的供给上，由于县、乡政府的财政收入有限，在大型的水利灌溉设施、农田基础设施和农业生产资料上的供给不足，例如在广大中西部的农村地区，缺水灌溉、机械化程度落后的问题较为普遍。
在“软品”上的供给，例如医疗、教育、社会保障三大公共产品方面，这几年我国的供给量已有了显著提高。在医疗方面，2009年，中央财政医疗卫生支出1 273.21亿元，比2008年增长49%，新型农村合作医疗各级财政补助标准达到人均80元，参合（保）人数分别达到8.3亿人。新型农村合作医疗作为各级政府提供的主要农村公共产品，为解决农村看病难、看病贵发挥了作用。但是乡村卫生院设备不足、人员业务水平不高、合作医疗筹资标准偏低、基本用药目录补偿范围窄、报销率低等问题依然是困扰新型农村合作医疗进一步发展的障碍。教育方面，“两免一补”的农村义务教育使得农民负担减轻，农民切实得到实惠，但教育经费依旧未达到国民生产总值的4%，农村义务教育无论在师资力量还是教学设施方面都无法与城市的义务教育相比。农民工子女异地接受义务教育仍然没有得到很好的解决。社会保障方面，新型农村社会养老保险制度开始普及，但具体供给机制仍需完善。
2.农村公共产品供给结构失衡。由图5可知，农村公共产品的供给存在政绩化倾向，基层政府领导是自上而下任命的。出于政绩的考虑，工期短、见效快的显性公共产品供给较多；而一些工期长、见效慢的隐性公共产品则被各级官员所忽视。他们在供给公共产品时往往存在“重数量、轻重量；重硬品，轻软品；重建设，轻维修”的现象。基层政府追求短期效益，追求有显性政绩的公共产品供给，如对上级有考核要求的防洪设施建设、农村电网改造、农村交通道路建设等公共产品供给积极性高，但对于一些具有长期效益和隐性政绩的公共产品供给，如环境污染整治、农村金融服务、农村科技信息服务等供给不积极。此外，乡镇政府的行政管理作为公共产品的一种也存在供给过剩问题，机构臃肿、效率低下等抢夺了用于提供其他公共产品的资源，甚至某些地方的财政成为了“吃饭财政”。
四、农村公共产品供给与需求矛盾的具体体现
（一）“自上而下”的集中性供给机制与需求表达机制不畅的矛盾
农民的需求与上级集中决策的公共产品供给机制之间存在信息不对称的矛盾。上级政府掌握的农民需求的信息往往不全面、不真实，农民自身的需求信息也很难向上反映，最后摸不清农民的真正需求是什么。造成这种矛盾的原因有二：一是政府缺乏有效的“自上而下”的需求发现机制，没有认识到调查农民对公共产品的需求是其职责所在，缺乏定期访谈、专题调研的机制；二是农民缺乏有效“自下而上”的需求表达机制，农村基层民主建设有待完善，农民自主意识薄弱，农民意愿表达平台难以与上级政府对接，影响公共决策的力量较弱，因而这种农村公共产品供求错位往往被忽视。由于发现机制和表达机制的不畅，使得农民急需的公共产品供给不足，农民不需要的公共产品供给过剩。像农村交通不便、信息闭塞、电费昂贵、用水困难等急需解决的问题仍未根本解决，一些贫困落后地区却大力修建农贸市场、休闲广场、歌舞剧院、高档宾馆等，这些公共设施的利用效率低下，浪费了大量公共资源。
（二）供给主体单一与农民需求多元的矛盾
随着农村社会经济的快速发展，农民个人素质的综合提升以及农村公共产品供给水平提高和品种增加，农民对农村公共产品的品种和水平的需求差异会逐步增大。而我国实行以政府主导的农村公共产品体制，供给主体比较单一。同时我国农村地区地域广阔，对农村公共产品的需求规模较大，仅仅依靠有限的财政投资，往往力不从心。我国现有乡镇 3.9 万个，行政村 69.5 万个，按照自然村计算，村数更多。如果以现有的乡镇格局和人口分布实现公共财政覆盖农村，保证农村公共产品的充分供给，需要庞大的财政支出，国家财政负担不起。这就形成了政府供给农村公共产品独木难支的状况。尚未充分利用市场的力量来增加农村地区的公共产品供给。 （三）政府债务负担与农民需要的公共产品争夺资源的矛盾
目前制约政府供给农村公共产品的主要因素之一是多级政府的自身负担和历史债务负担。中国政府级次多，财政供养人员多，工资支出在财政支出中的比重高。仅就乡镇政府而言，乡镇合并后人员难减，编外人员普遍存在。众多的供养人口使得仅工资支出一项就占到乡镇财政支出的一半以上。很多乡镇甚至存在违法违规挪用转移支付来维护乡镇政府的日常开支及运转，本来可以用于农村公共产品供给的资金却被乡镇政府自身消耗掉，这就成为了限制农村公共产品规模的重要因素。另外乡镇政府另外一个负担是历史债务，绝大多数乡镇都或多或少地对个人、金融机构、企业、上级政府负有债务。高额的行政运转成本与沉重的债务负担使得多级政府自身负担过重，尤其是直接联系农民负责执行农村公共产品供给的乡镇政府，其更多的精力和财力用在维持政权的正常运转上，无暇或较少地顾及农民的公共需求，从而难以确保适应农民需要的农村公共品的有效供给。
（四）基层政府财政资金不足与农村公共产品需求旺盛的矛盾
在分税制财政体制下，中央、省、市、县和乡的财政关系表现为财政收入不断向上集中，导致乡镇财政成为最弱的一级财政。从县财政与中央财政的关系看，县需要将75%的增值税和 100%的消费税上缴中央财政，中央财政对县的补助主要有税收返还和机关事业单位工资补助。中央集中各地的增值税、消费税（合称“两税”）收入增量较多，地方得到“两税”增量的比重下降幅度大。从县财政与省级和市级财政的关系看，省级和市级政府在中央集中一部分财力的基础上，又对共享收入和地方固定收入进行了分成，对县乡财力再次进行了集中。从县财政与乡镇财政关系看，虽然乡镇有一部分税收分成，但留给乡镇一级的主要是散、碎、零的小税种，量少、征收困难、征收成本高。结果是：在分税制下，乡镇财政的主体税收收入大幅减少[10]。
与此同时，自上而下的公共产品供给模式将主要的公共产品供给职责下放给地方基层政府，尽管上级政府也给予了较大的财政支持，但多数是要求地方政府进行资金配套的有条件转移支付，这就需要基层政府拥有一定规模的财政收入来进行资金配套。农村税费改革极大地影响了基层乡镇政府的财政收入，在经济结构不能迅速调整的情况下乡镇财政困难的局面还将长期存在；而村级的经济实力大都十分薄弱，在取消了农业税费后基本上没有集体收入，村委会无法组织村民进行大型的集体劳作如村内的水利设施建设与维修、农田基本改造等。所谓“上面千条线，下面一根针”，所有农村的公共产品供给都要由乡镇政府具体实行，而且几乎每项决策都要基层政府给予一定比例的资金配套，这样一来，大部分乡镇往往疲于应付各种配套要求，而那些经济困难的乡镇和村级配套跟不上，负担沉重，部分乡镇甚至为此形成新的债务，从而大大影响了农村公共产品的供给规模与效率。而随着农村社会经济的发展、农民收入水平的提高，农民对公共产品的依赖会越来越大，对公共产品的需求越来越高、越来越急迫、越来越个性化。这充分凸显了基层政府财政资金与农民公共产品需求旺盛的矛盾。
五、基于供需矛盾完善农村公共产品供给的几点建议
（一）建立以需求为导向的农村公共产品供给机制
由上文可知，由于农民缺乏公共产品需求的有效表达机制，影响公共决策的力量较弱，因而农村公共产品供求会发生错位，政府供给的不是农民所需求的，农民需求的政府又供给不足，这不仅浪费很多资源，也限制了“三农”事业的进一步发展。因此建立以需求为导向的农村公共产品供给机制是最为基础的。要做到公共产品的供给以农民需求为导向，就要做到基层政府的权力来源于农民，并真正向其负责，而非是由上级任命向上负责，这就牵扯到基层政权及村民自治的民主体制改革。
1.落实群众路线，完善农村公共产品需求的发现机制。地方政府在“自上而下”制定公共产品的供给决策时，要摸清农民的需求，必须从群众中来到群众中去。建立农村公共产品的需求调查机制，定期与农民进访谈，对农民真正关心的问题给予高度重视。通过定期调研不断了解农民对公共产品的偏好，掌握农民需求的变化，以调整公共物品供给政策。同时建立农村公共产品需求偏好甄别机制，由于单个农民对公共产品的需求参杂着一些非公共利益因素，存在夸大、扭曲的偏好，因此政府的职责就是通过深入群众，实地调查，专题访问，识别农民的真正需求，剔除夸大的或不真实的需求。
2.完善农民公共产品需求表达机制。要实现公共产品最优供给，就必须与农民的需求有机地结合起来。因此建立充分显示农民需求偏好的“自下而上”的农村公共产品决策机制，使多数农民的需求意愿能够充分表达，是对原有政府“自上而下”供给机制的重要补充。为此，应该积极推进农村基层民主建设。按照《中华人民共和国村民委员会组织法》的要求，进一步完善村民自治组织和民主议事制度，建立完善民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等制度，让农民真正享有知情权、参与权、管理权和监督权，引导农民自主开展农村公共设施和公共事业建设。
（二）供给主体应多元化
提供公共产品是政府基本的职能，是公共财政的应有之意。但是政府实现职能采取的工具可以多种多样。随着新公共管理运动的发展，政府职能的社会化和市场化改革方兴未艾，在中国也取得了较大的成绩，希望工程、中国红十字会等各类非营利组织在中国早已耳熟能详。政府职能市场化是指通过政府与企业、市场之间的合作，利用竞争机制、价格机制、供求机制与约束机制，调动社会资源与政府公共服务的供给过程，从而实现政府以较少的资源与较低的成本提供数量更多、质量更高的公共服务的目的。政府职能市场化在实践中采取的方式主要有，政府业务合同出租、建立政府部门与私营企业的伙伴关系、使用者付费和补贴制度等。政府职能社会化是指政府改变过去传统的大包大揽的做法，将原来由政府包揽管辖的许多事物，通过社会转移或委托代理等方式，改由企业、社会团体、群众组织、社会中介来办理，以节约财政开支，提高政府工作效率[11]。政府职能市场化和社会化使政府的角色和职责发生了改变，政府不再是服务的生产者，而转变为公共服务需求的购买者、确认者。但与此同时，并不代表着政府不再负责任，而是要对生产公共产品的组织进行严密的监督和检查，使其提供的公共产品的价格和质量都符合供给对象的要求。政府在供给农村公共产品时也可以通过各种方式充分调动市场、企业、人民群众及社会团体的力量，增加市场供给与自愿供给[12]。 1.增加市场供给。公共产品市场化必须具备部分排他性、有效的激励制度为基础，这样才能激励私人机构生产公共产品。由于很多农村公共产品是准公共产品，为部分排他性提供了基础，通过使用者付费、工程招标、补贴及业务出租等形式，私人机构可以收回成本并且有所收益，正式基于成本―收益分析，公共产品市场化供给成为可能。目前农村公共产品的市场化供给主要体现在以下方面：第一，乡村道路建设市场化。通过出让部分公共资源的使用权，以换取私人主体承担乡村道路建设的责任或者为建设筹集资金。第二，农村供水市场化。很多乡镇成立了股份制的水务公司，实行联村集中供水。通过农民使用者付费的方式获得收益。这样不仅解决了财政资金不足的问题，也使农民解决了饮水问题。第三，农田水利设施经营市场化。将小型水库、蓄水池等水利工程通过租赁承包的方式把使用权转让给农户，按照“谁投资、谁经营、谁收益”的原则，有效解决了水利设施建设和维护的资金问题。
因此，政府应该大力支持部分公共产品的市场化改革，同时也要加强监管，防止企业为了自己的收益而损害农民利益的现象发生。
2.加强自愿供给。在废除农村“三提五统”后，国家以法律的形式确定了“一事一议”制度，这是一种“自愿筹资――自我供给――自主治理”的供给途径。但这种模式并未取得较好的效果。自愿供给中另外一种方式却异军突起，成为农村自愿供给的主要形式，这就是农民自愿加入农作合作组织，由合作组织排他性地供给公产共品。政府应该采取各种方式鼓励这种自愿供给。
第一，鼓励农民成立农业合作社。农村合作组织实质上一个农民生产经营的“俱乐部”，在农户缴纳会费成为“俱乐部”的成员之后，原来单个农户所必须面对的有关农业生产材料、生产、技术及销售等的零碎信息，就变成“俱乐部”内部成员所共享的公共产品。这样改变了过去分散经营所带来的成本高、风险大、经验难以分享的困难，有效地抵抗了市场风险，促进了农业生产的发展。
第二，推动成立专业性质的农民协会[13]。农民协会是部分农民因生产同一种农作物或经营同种产业而形成的组织。农民只需花费少量会费就会成为协会会员，协会负责对会员的成产、经营及销售提供全方位的信息服务和技术指导。同时，农民协会作为代表农民自身利益的非政府组织，可以一定程度上制衡村委会和基层政府的权力滥用，有效地维护农民利益。
因此政府不仅应在立法上承认农村合作社及农村协会的合法性，更应该在农业技术推广与培训、病虫灾害防治等方面给予大力支持。
（三） 其他制度的协同变迁与政策配套
自上而下的集中型供给机制主要靠基层政府（县乡政府）负责执行中央和省级决策，因此基层政府是供给公共产品的关键环节，要想从根本上提高公共产品供给质量，提供符合本区域农民需求的公共产品，就是要在坚持中央集权制的条件下扩大基层政府的权力，提高其财政能力，切实做到基层政府财权与事权的统一。要做到这一点，必须进行相关制度的协同变迁与政策配套。1.推动行政体制改革，减少政府级次，降低决策与供给重心。推动“省直管县”改革。农村公共产品供给决策和资金从中央至地方基层，要经中央、省、地市、县、乡多个层级，无形之中增加了供给的成本。政府层级的过多导致了公共产品效率低下、资源浪费。“省直管县”是一个比较切合实际的做法，有利于扩大县权、提高县级政府的财政水平，这对农村公共产品供给是有利的。市级政府可以作为省级政府的派出机构，主要负责县际事务的协调。
同时，降低决策与供给重心，发挥地方政府的优势。县级政府与中央和省级政府相比可以发挥其接近农民的优势，更好地收集关于农村公共产品需求偏好的相关信息，从而使得农村公共产品的供给更好地符合农民需求。尽管目前“自上而下”的公共产品供给模式基本运行良好，但这是靠上级政府的政治压力与专项转移支付合力而得以推行。要想适应现在农村社会经济发展情况，农村公共产品供给的决策与供给重心必须下移[14]。通过省直管县的改革，县级政府正好可以承担起农村公共产品决策与供给主体的责任。
另外，改革基层政府机构，逐步解决乡镇债务负担。由于乡镇政府机构膨胀，编外人员冗杂，行政管理成本过高，使有限的乡镇财政成为吃饭财政，消耗了本来用于农村公共产品供给的资源。因此本着“精简、统一、效能”的原则调整机构设置，精简人员，提高政府工作效率。另外，要有步骤有计划地解决乡镇政府的历史债务。
2.推进财政税收体制的改革，为县乡成为供给主体提供资金支持。增加县乡财政收入。自从分税制后，地方政府的财政收入占全国财政收入的比重降低，财权向中央集中，而事权却逐步下发，县乡基层政府财力拮据。因此改革现有的财政税收体制，将部分税基广、收入多的税种划归县乡政府，加大县乡政府在共享税中的分享比例。
同时，加大无条件转移支付力度。现在的转移支付大多数是专项转移支付，并且相求是基层政府进行资金配套，这无疑会限制了基层政府的灵活性，最重要的是增加了贫困地区的财政困难。加大无条件转移支付的力度对于改善贫困地区农村公共产品的供给有很重要的作用。
六、结语
中国农村公共产品供给体制不是一个单一的问题，它是以中国行政管理体制及财政管理体制为基础的。在中国单一制的中央集权体制一时无法改变以及县乡政府作为农村公共产品供给的关键环节，本文以县乡基层政府行政体制及财政体制改革为突破口，通过“省直管县”减少政府层级，扩大县权乡权，降低决策与供给重心，使县乡成为农村公共产品供给的主体，同时以基层政府民主改革为基础，建立以农民需求为导向的农村公共产品供给机制。随着中国社会经济的发展，中央及地方各级政府将会加大对农村公共产品的投入，建立城乡均衡的公共产品供给机制，使农民与城市居民享有共同的国民待遇，终究会实现。
