地方性融资平台的风险分析与应对策略
中图分类号：F810.7 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2014）08-00-02
2008年国际金融危机爆发以后，为了缓解对我国经济的不利影响，我国政府推出了4万亿的经济刺激计划，其中地方政府的配套资金达2.82万亿，面对巨大的资金压力，各级地方政府纷纷组建融资平台公司，并通过申请银行贷款和发行债券等方式进行融资。2012年3月，银监会提出了地方性融资平台贷款“降旧控新”的目标，加大了对融资平台新增贷款的限制，而在经济增速放缓以及稳增长的压力下，发行城投债就成为缓解地方政府资金瓶颈的突破口，并呈井喷式增长。随着融资平台债务规模的不断扩大并陆续进入偿债高峰期，地方性融资平台的风险问题也成为政府和学术界普遍关注的焦点。
一、地方性融资平台的融资模式分析
尽管各地方政府融资平台的融资方式不尽一致，但总体来看，典型的融资模式主要包括“地方债”、“城投债”和“银行信贷”三种。
（一）“地方债”模式
即通过发行地方政府债券的方式进行融资。尽管我国《预算法》明令禁止地方政府发行地方政府债券，但在2008年4万亿经济刺激计划的背景下，为了解决地方政府的配套资金问题，2009年由财政部统一代理地方政府发行了2000亿元的地方债。同时，2011年在上海、浙江、广东和深圳开展地方政府自行发债试点，共计发行地方债229亿元，拉开了地方政府“自主发债”的序幕。此后，2014年5月财政部公布《2014年地方政府债券自发自还试点办法》，试点自主发行地方债，成为规范地方政府举债、探索市场化发债的新举措。
（二）“城投债”模式
即通过地方性融资平台发行债券的方式进行融资。由于多数融资平台是隶属于地方政府的城市投融资公司，因此被称为“城投债”，尽管名义上是企业债券，但由于地方政府已为其提供了隐性担保，具备了市政债券的属性，因此又称为“准市政债”。近年来，我国城投债的发行呈现稳步增长态势，特别是国际金融危机爆发以后，以地方企业债、中期票据和短期融资券形式发行的城投债呈井喷式增长。
（三）“银行信贷”模式
即通过资产抵押进行商业信贷的融资模式。事实上，仅凭融资平台公司自身的收益及资产抵押状况，难以取得商业银行的贷款，对此，地方政府通常以流转土地使用权或土地收益权作为抵押，以“信用安慰函”等手段为其提供变相担保，通过地方性融资平台间接地向商业银行申请贷款，包括单一商业银行贷款和银团贷款两种信贷方式。
因此，地方政府通过财政部代发和自发债券、下属融资平台发行城投债以及申请银行贷款三种方式，构成了地方性融资平台“三位一体”的融资模式。同时，地方政府、融资平台公司与商业银行之间通过股权、债权及担保等关系形成了利益共同体，如图1所示。
此外，还包括“银信政”合作模式，即银行、信托与政府三方合作的融资模式。其中，由银行发行理财产品筹集资金，并将其委托给信托公司，后者再将其进行股权投资，且多投资于地方性融资平台的债权或股权。在该模式中，地方性融资平台是融资主体，政府为融资平台增信，而项目风险则转嫁给购买银行理财产品的投资者。
二、我国地方性融资平台面临的风险分析
通过上述分析我们知道，地方性融资平台的融资方式主要是银行贷款和城投债，这也是地方性融资平台面临的主要风险。
（一）地方性融资平台贷款风险分析
1.银行贷款的偿付风险
在融资平台申请贷款的过程中，地方政府一般以其财政收入作为信用担保。然而，由于融资平台投资建设的项目收益见效慢，回收期长，无法用投资项目产生的收益偿还贷款，从而面临巨大的偿付风险，也给地方政府带来很大负担，致使银行贷款逾期欠息，甚至采取拆东墙补西墙的方法延长贷款期限。
2.信息不对称风险
由于银行对融资平台的信用评级主要依赖于当地政府的财政能力，因此，商业银行需要详细分析并掌握地方政府的财政收支状况，然而事实并非如此，尤其是在一个政府存在多家融资平台的背景下，信息不对称现象更加严重，使得银行针对投资项目的资金来源及到位情况缺乏有效监管。
3.担保虚设风险
大多数地方政府将土地使用权作为抵押为融资平台提供担保，这也成为商业银行向融资平台发放贷款的主要考量。然而，我国担保法明确规定，各级地方财政部门不得对外提供担保，因此，上述土地质押担保不具有法律效力。
4.合规性风险
为了获得银行贷款，有的地方政府在项目核准备案、用地、规划、环保审批等手续审批方面不规范，甚至虚拟包装投资项目。同时，随意挪用银行贷款、违规更改贷款用途等都加大了银行的合规监管风险，甚至引发信用风险。
（二）地方性融资平台城投债风险分析
1.城投债逆周期评级泡沫风险
据统计，2012年起息的城投债中评级最低的是AA-，而评级为AA+和AAA的城投债占比近一半，特别是在2012年宏观经济走势不明朗的背景下，城投债信用评级的逆周期上调疯狂上演。截至2012年底，上调债券评级的城投债达45支，无一例下调。
中央国债登记结算司的分析报告也指出，近几年，我国信用债等级明显虚高，评级对投资者风险揭示的参考价值较低，甚至形成了一条包括发行主体、承销商、投资人和评级公司在内的利益链。而随着越来越多的市级和县级融资平台进入债券市场，城投债整体评级下降的压力不断加大，投资风险也将不断提高。 2.商业银行的违规担保风险
除了评级公司的评级泡沫外，地方商业银行的违规担保风险也不容忽视。尽管商业银行不能直接为城投债提供担保，但却能以提供“流动性支持”的方式，解决发行人偿付本息的暂时资金不足问题。这种无条件的流动性支持名义上属于信用增级，但事实上就是担保，这种变相担保的潜在风险较大，一旦城投公司出现风险，银行贷款将成为实质性的“兜底”资金，加大了银行的风险敞口。
3.城投债置换银行贷款的风险
2012年以来，在不良贷款率不断上升以及融资平台贷款风险监管趋严的背景下，商业银行加大了对不良贷款的核销清收力度，甚至部分银行通过承销企业发行的中期票据和短期融资券，并将募集的部分资金置换该企业暂时无法偿还的贷款，进一步增加了发债主体的债务负担和偿债风险。据《证券市场周刊》统计，在2012年10月发行的118只城投债中，由商业银行主承销的高达26只，其中仅有4只城投债的募集资金用途中不包括置换银行贷款，而另有7只城投债的资金用途中明确指出，90%以上的募集资金用于置换银行贷款。
此外，由贷款与投资项目现金流期限错配所引发的流动性风险也不容忽视。同时，地方性融资平台的偿债来源过度依赖于土地出让金，使得地方政府存在抬高土地价格的动机，不利于房地产调控政策的实施。
三、我国地方性融资平台发展的对策分析
我国地方性融资平台存在上述风险的根本原因在于财政体制问题，由于地方政府的财权与事权不匹配，导致财政收支出现矛盾，而我国地方政府又缺乏正规的融资渠道，再加上市场约束与法律约束的缺位，通过成立融资平台进行融资就成为地方政府缓解资金压力的主要方式。基于此，本文提出以下政策建议。
（一）建立财权与事权相匹配的财税体制
地方政府财权与事权不匹配使得地方政府财政收支矛盾突出，为了缓解资金压力，地方政府纷纷成立融资平台公司进行融资，致使融资平台债务规模不断膨胀，而债务的偿还又过度依赖于土地财政收入，加大了地方性融资平台的债务违约风险。
因此，应建立财权与事权相匹配的现代财政制度，一方面，健全中央和地方财权与事权相匹配的分税制财政体制，理顺政府与市场间的职责关系；同时，要明确划分中央与地方政府的事权范围，理顺政府间的责权利关系。另一方面，完善地方财政收入与支出管理体制，合理调整中央与地方的财政分配关系，赋予地方政府适当的税收管理权限，在结合本地实际需要的基础上，决定个别税种的开征或停征，以及部分税种与税率的调整；同时要完善政府预算制度和采购制度，推进公共财政支出体制建设。此外，还要完善地方政府的信息披露机制，加强地方政府收入与支出的透明度。
（二）完善财政转移支付制度
作为财政体制的重要组成部分，财政转移支付分为一般性转移支付和专项转移支付两大类，其中，一般性转移支付能充分发挥地方政府的信息优势，因地制宜地自主安排财政支出，而专项转移支付则服务于中央政府的特定政策目标，不得随意变更资金用途。完善财政转移支付制度，关键在于优化转移支付的方式与结构。
从目前我国的实际情况看，专项转移支付项目过多、规模过大，而一般性转移支付比重偏小。专项转移支付项目过多不仅容易形成“跑部钱进”现象，而且容易造成中央对地方事权的不合理干预，与此同时，有限的资金被过度分散使用，容易形成“撒胡椒面”现象。
因此，要完善我国的财政转移支付制度，优化转移支付结构，进一步扩大一般性转移支付的规模与比例，特别是加大对基层的转移支付力度，建立和完善县级基本财政保障机制，提高基层政府基本公共服务保障能力。同时要减少专项转移支付，严格规范新增专项转移支付项目，清理整合专项转移支付，规范专项资金设置，提高财政资金的管理和使用效率。
（三）规范地方政府举债融资机制
从西方国家的经验来看，发行市政债券是地方政府最主要的融资方式，这也是我国财政体制改革的必然趋势。事实上，早在2011年10月上海、广东、浙江、深圳四省市就率先试点地方政府自行发债，2013年7月试点范围进一步扩增江苏山东两省，并由财政部代偿。而在2014年5月，国务院批准京沪粤等十省市区开展地方政府债券自发自还试点，这对于建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制具有重要意义，同时对剥离融资平台公司的政府融资职能，探索市场化发债具有里程碑式的意义。我们认为，在加强地方政府债务风险监管与控制的基础上，应逐步放松法律约束，进一步扩大试点范围，减少政府对融资平台的过度依赖。
此外，还应该加强地方政府的债务风险管理，如建立健全地方政府的风险预警机制和债务偿还机制等，同时要创新地方政府融资体制，最大程度地引入市场机制和私人部门的作用，在提高公共部门效率的同时，也可以减少地方政府的融资压力，推动我国经济健康稳定发展。
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