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公路投融资机制的思路研究

出处:论文网
时间:2019-02-25

公路投融资机制的思路研究

  中图分类号:F540 文献标识码:A 文章编号:1672-3791(2015)09(a)-0093-02

  交通建设和经济社会的发展密切相关。交通建设的速度、规模和发展方式要适应并服务于经济社会的发展,这是由交通的基础性、先导性和服务性所决定的。但是交通建设要由资金和技术做保障,没有强有力的资金保障,势必陷入“无米之炊”的境地。而目前我国交通建设的状况是:一方面经济社会的发展要求交通建设进一步提速,走又好又快的道路;另一方面,融资渠道的单一、资金不足成为制约交通建设的瓶颈,特别是成品油价税费改革和取消政府还贷二级公路后,交通建设融资面临的挑战更大。交通建设融资方式的改革迫在眉睫,它直接影响到交通建设的提速和对经济社会发展需求的满足。

  1 理顺公路建设投融资体制,落实各级政府责任

  公路是国家重要的公益性基础设施,其公共产品的经济属性决定其主要应由政府提供,政府投资应占绝对主导地位,国家财政应承担起一般国道的投资责任。发达国家在公路建设过程中,资金来源主要是政府支出和税费收入。我国公路投融资体制还存在一些缺陷,长期以来,国家基本不向一般国道建设投资,主要由地方政府投资实施,特别是政府对公益性质的一般公路投资力度不够。分税制改革十多年以来,国民经济发展有目共睹,但地方政府财权与事权不匹配。随着国民经济快速发展,国家财力增强,国家财政今后对一般国道的建设和改扩建应承担主要投资责任。

  随着省管县体制的推进,按照《公路法》中“公路规划、公路建设”有关要求和“责、权、利”统一原则,应该落实各级地方政府的建设主体责任,明确干线公路建设的职责分工。各级财政要增加交通建设资金投入,财政预算要有“交通建设”经常性支出安排,各级财政从公共财政理念出发,在财力允许的范围内加大财政性资金对公路建设的支出。

  一是从土地出让收入中安排一定比例的公路建设支出。公路建设带来的直接影响是当地交通的便捷,投资硬环境的改善,由此加快对外开放和招商引资的步伐,带动公路沿线出现新的经济增长点,带动沿线土地增值,服务业快速发展,地方财政收入增长等。因此,从土地出让收入中拿出一定比例的资金转移到下一轮的公路建设中,有利于公路事业和国家财政收入的互动,使两者都进入一个较理想的良性循环。二是把交通基础设施建设所形成的营业税等税费返还交通,用于基础设施建设,降低相关建设成本。

  2 增加筹资方式、拓宽筹资渠道

  2.1 设立公路建设专项基金

  实行公路建设专项基金,在市场经济发达的资本主义国家是一项主要的融资渠道。高速公路最发达的美国,早在1941年罗斯福总统时期就提出建设高速公路的设想,但是直到1956年颁布了《联邦资助公路法》,以汽油税、柴油税、车辆购置税、重车道路使用税、轮胎税、配件税为基础设立国家的“公路信托基金”后,高速公路建设的资金有了保障,美国的高速公路才得到飞速发展,并最终建成了世界上最发达的高速公路网。

  我国设有的公路建设专项基金为中央级,因资金来源仅有车辆购置税一项,完全受车辆增长量的影响,替代公路养路费等六费的燃油消费税属于公路养护资金,故公路建设专项基金很难保证公路建设需要。因此,我国的公路建设专项基金应以市场经济为导向,借鉴国外先进经验,通过税收形式予以保证,结合目前车船税改革,把车船税纳入地方公路建设专项基金,使公路建设专项基金发挥应有的作用。

  2.2 研究开征新税种

  新能源动力和节能技术的推广应用,造成车辆行驶里程与燃油消耗不同比例增长。一是代用燃料汽车、电动汽车和混合动力汽车的推广,会使“免费”用路车辆大大增加。基于能源、环保等各种原因,国家提倡发展新能源汽车,其结果是:耗用等量的普通汽油和乙醇汽油,却缴纳不等量的燃油税。

  因此,随着新能源动力和节能技术的推广应用,燃油税收入肯定要减收,这从国外现有的经验已得到证实,从长远来看燃油税收入增长缓慢,对公路建设会带来更大资金的压力。为此,很多国家都在积极研究开征新的税种,以弥补公路建设资金缺口。如:美国在开征燃油税之外,还征收重量里程税、重型轮胎税、配件税等。只有依靠多税种体系,才能为国家公路交通建设提供长期稳定的资金来源。

  2.3 发行公路交通建设债券

  一是保持国债资金对公路建设项目的投入。中央财政应保持安排一定比例国债资金用于公路建设,这样既能提高公路项目融资能力,调动社会资金向公路建设的集中投入,还能有效拉动国民经济增长。

  二是发行公路建设地方政府债券。以地方政府债券放行为契机,通过发行地方政府债券来增强地方投资能力,实现地方财政与中央投资项目的同步配套,拓宽公路建设投融资渠道,解决公路建设筹集资金问题。为防止偿债风险,将地方债券所募集的资金纳入地方财政预算管理,报人民代表大会审核、监督。各地区人民政府在安排需要承担还款责任的项目时,要综合考虑各市县、部门和单位的偿债能力,控制债务违约风险。

  2.4 发行公路建设彩票

  发行彩票是一种比较特殊的融资方式,它可以持续、反复地重新分配社会闲散资金。自1987年发行福彩以来,我国彩票销售量和彩票收益金逐年上升,尤其自1995年以来,彩票销售量基本保持每年十几亿元、几十亿元的速度增长。2008年全国彩票筹集公益金达371亿元,为奥运会、红十字事业、残疾人事业、老龄事业、农村和城市医疗救助、教育助学等社会福利和慈善公益领域增加了资金来源。由此可以看出:无论是筹资性质,还是筹资额度,发行公路建设彩票均具有可操作性。   2.5 推进收费公路资产证券

  资产证券化是将原始权益人(卖方)缺乏流动性但能够产生可预见现金收入的资产,变成资本市场上可以销售和流通的金融产品的过程。它出售资产的预期收入,并不构成负债,出售主体获得所需融资而未增加负债率。公路项目具有投资大、投资回收期长的特点,在我国目前已建成的高等级公路中,绝大多数高速公路、一级公路都是依靠“贷款修路,收费还贷”政策实施的,大部分有稳定的通行费收入,具有稳定的现金流,且其收费有加速增长的趋势,资产增值潜力大,又属于特许经营行业,具有自然垄断的特点,是理想的证券化资产,通过资产证券化可吸引中小投资者和国外资金进入高速公路行业。

  2.6 设立公路产业投资基金

  公路产业基金应以国家股份为主,由政府设立的特定部门作为国有资产的代表进行控股,广泛吸纳社会闲散资金投资于公路建设;同时还可以与保险基金等其他基金共同协调发展,这些资金也需要找到风险低、收益稳定的投资项目保值增值。因其具有专家理财的特点,可以避免项目投资的盲目性和重复性。使用公路产业投资基金在项目建设中不必集中偿还大量本息,有利于降低项目的负债率,起到降低项目融资成本的目的。

  3 探索建立公路建设项目土地运作机制

  3.1 公路建设项目捆绑土地联动机制

  充分利用交通基础设施建设在国土开发中的先导和反哺作用,积极争取相关政策和社会支持,按照“存量土地平衡利息,增量土地平衡本金”的思路,项目实施主体在项目沿线带征一定数量地块,把交通基础设施建设与土地资源开发利用结合起来,利用土地资源筹融资,利用土地收益弥补投资缺口,实现项目资金平衡。同时,通过建立土地和项目的联动机制,逐步构建土地收益偿债的良性循环机制,以基础设施建设带动土地资源的合理开发,提升土地价值,实现可持续发展。

  优化土地资源配置,吸引社会资本,以土地换得资金投入,这是世界上许多国家的通行做法。如果投资者参与交通基础设施建设,政府以土地出让金及土地使用费等形式作为偿还其工程支出,规定土地经营开发的使用期限,由投资者自主进行开发,到期将土地使用权归还。政府将土地收益直接用于交通基础设施建设的同时,还可以根据交通总体规划的要求,通过制定优惠政策,支持交通基础设施配套建设与房地产开发联合运作,从而间接增加交通基础设施的投入。

  3.2 土地使用权合作经营

  在公路(特别是高速公路)工程建设成本构成中,土地征用费约占项目总投资的2%~3%,占项目总资本金的6%~10%左右,这是一笔可观的资金。与农村集体土地使用权进行合作经营来吸收这笔资金,与征地一次性安置补偿相比,既可减轻建设期投入,又较好解决农民离土后的生活保障,确保社会的长治久安,实现国家、集体和个人共赢。

  土地使用权参与高速公路建设项目合作经营具体操作方法可分为土地使用权出租和土地使用权参股两种。土地使用权出租,由建设项目公司与农民签订协议,若干年内按年支付农民合作回报,把需一次性支付农民的征地费变为若干年支付。土地使用权参股,是把项目需要征用的农民土地使用权价值化,投资高速公路建设项目,变土地使用权为股权,从高速公路项目中取得回报。它既减轻项目建设资本金筹集,又可通过市场化操作,解决了农民失地后长期生活保障问题。

  4 结语

  燃油税费改革对公路建设投融资机制是挑战,更是机遇。结合此次改革,公路交通主管部门只有积极增加筹资方式,开拓筹资渠道,改变以往过度依靠银行贷款方式,才能确保公路建设事业持续、稳定发展。

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