我国西部地区财政风险分析及对策研究
一、引言
现代市场经济也是一个充满风险的经济，经济活动中各种不确定性因素的存在，使经济中的风险无处不在，无时不有。因此长期以来理论界和实务界对风险问题十分关注。对风险问题的研究，由来已久。然而，将风险引入经济领域的历史不足百年。从现有的研究成果看，国内外有关经济风险的研究成果主要集中在微观领域，而与之对应的宏观经济风险问题，无论从研究的深度还是从广度来看，都显得相对薄弱。1998年东南亚金融危机爆发以后，越来越多的学者开始关注宏观领域的经济风险。其中，财政风险作为宏观经济风险的一项重要内容，已倍受关注。由于西部特殊的地理环境，气候条件等自然因素，易发旱灾、风沙、雪灾、地震等自然灾害，又受历史积累少、经济发展水平低、基础设施落后等现实因素的影响，对于以农业为主导的西部地方政府来说，是不得不面对的一个现实――经济发展速度缓慢，财源匮乏，财政收支状况较差，不少地方政府维持“吃饭财政”的格局，尤其在取消农业税以后，甚至连“吃饭财政”也难以维持。这意味着西部地方财政风险的更为严重。另外，西部地区自然资源含量丰富，许多地方以开发能源作为自己的主导产业，但随着开发的继续，西部地区某些地方的自然资源已被开发殆尽。这时当地的政府就面临着寻找新的主导产业，而与之相伴而来的就是当地人民的就业问题以及地方政府的财政收支问题。由于收支状况变得不如以前，还得对关乎人们切身利益的事情如就业、基本生活保障等问题进行买单，使当地政府负担加重，地方财政陷入困境。西部地区地方财政是国家财政的重要组成部分，西部地区地方财政运行状况直接关系到国家财政运行的整体质量和实际效果，关系到整个国家社会经济战略目标的实现。因此，及时克服西部地区地方财政困难，解决地方政府潜在的财政风险和问题，对防范整体财政风险，建立稳固平衡的地方乃至中央财政运行机制，以及构建公共财政基本框架具有重要的意义。本文就我国西部地方财政风险所形成的机理及其成因进行研究，探讨如何应对和防范我国西部的地方财政风险问题。从理论上把握地方财政风险形成的原因，从而理清思路，按照预防和防范的原则，抵御风险，增强财政的可持续性，使其更好地服务于地方经济的发展。
二、西部地方财政风险分析
（一）地方政府强烈的发展愿望 改革开放以来，各地方都有强烈的发展经济的愿望。由于地方资源有限，地方政府就通过各种渠道筹集资金，有的地方政府向世界银行、亚洲开发银行等国际金融组织争取贷款，有的地方政府向中央政府争取国债转贷资金，有的地方政府甚至可能违规对一些项目提供财政担保。发展经济的主观的良好愿望在客观上可能导致地方政府债务负担的加重与隐性债务的累积。1995 年中华人民共和国颁布实施的《担保法》并未把地方政府列入合法担保主体范围，即地方政府担保应当视同为无效担保。但在全国范围内，地方政府的担保行为却是客观存在的，表现为盲目片面地追求规模扩张，超财力搞“政绩工程”、“形象工程”，超出地方经济和财政承受能力举债办实业。在追求经济增长速度和经济发展规模的过程中，地方政府较少顾及经济效益和偿债能力，致使地方债务增加。这种现象在西部尤为严重。众所周知，西部地区位于中国内陆，经济发展环境不如沿海城市，许多省市甚至出现全国闻名的贫穷县。随着改革开放的深入以及国家提出“西部大开发”的战略目标，许多地方希望借此机会来发展本地的经济，摆脱贫穷落后的局面，提高人民的生活水平。发展经济，吸引投资，改善经济发展环境，基础设施首先得需要完善。一般情况下，基础设施大都属于公共物品或者是准公共物品，依靠市场是无法得到有效提供的，只能通过政府部门提高。可是对于西部地区地方政府来说，本身就比较贫穷，所积累的财力有限，不可能依靠自己来完善经济发展环境。
（二）地方政府和中央政府之间信息不对称 从财政博弈的角度来看，地方政府与中央政府的财政博弈，是我国地方政府财政风险加大的一个重要原因。对于西部地区来说，一方面在行政管理上服从于中央政府的统一领导；另一方面作为拥有自我发展目标的行政和经济主体，又拥有自己相对独立的经济利益，必然以发展地方经济为要务。伴随着中央政府逐步下放计划、财政、投资、金融、进出口等方面的权限，西部获得的谋取地方利益的权利和能力在增加。获取地方利益最大化的地方政府同中央政府的财政博弈过程中，地方政府掌握的本地情况比中央政府多，具有信息优势。作为“经济人”的地方政府处于地方利益本位，对中央政府隐瞒一些对地方经济发展不利的信息，强化地方政府与中央政府讨价还价的能力。强烈的地方利益动机驱使西部地区地方政府利用其管理经济的职能追求地方经济的高速增长。在追求经济增长的过程中，一些地方行为可能会对财政经济的正常运行造成一定风险。
（三）地方政府收入增长机制缺乏稳定性 我国各地区的社会、经济发展水平差异极大，由此导致地方政府间财政收入与增长速度的巨大反差短期内无法消除。尤其是在财力基础薄弱的西部地区，除非中央政府采取特殊的政策予以扶持，否则西部地区的地方政府通常无法靠自身的努力实现财政收入的稳定增长，进而难以满足政府机器正常运转并保证公共事业正常发展的需要。一些地方还会因为传统产业结构僵化，以及企业机制不灵活、竞争力不强等诸多属于微观经济基础因素的制约而导致其经济发展难以与全国同步，造成地方政府财力规模弱小和增长后劲不足的问题。可以说，这些问题在西部十二省市中都不同程度的存在着。上世纪的分税制改革，确定了我国税收收入体系，将消费税、关税等维护国家权益、实施国家宏观调控所需的税种收入化为中央收入；将营业税等11个税种划归地方收入；将增值税、资源税等税种划归地方和中央共享收入。从现行的国家税收收入分配来看，地方税收收入来源的基本特点是：大税种的小部分，小税种的大部分归地方政府，并且地方税税源零散，征收难度大，增长弹性小。在我国当前的税收格局中，地方缺少相应的主体税种，税源零星分散，对地方的财政贡献小，难以支撑地方政府的运转。此外，分税制过分强调中央的调控能力，出现了税收收入的逐渐向上集中，加剧了地方财政的困难。 （四）从地方政府筹资渠道分析 地方政府出于快速发展地方经济的考虑，或者受到谋求政绩等因素的驱动，普遍鼓励地方融资活动，通过担保举债等办法，大量募集资金以便尽可能多地上项目、上工程，根本不考虑政府未来债务偿还的能力。应当说，债务资金在促进地方经济发展过程中一般能够发挥推动作用，但同时也必然使地方政府背上沉重的债务包袱，地方政府举债不慎，贷款无力偿还，就极可能会产生财政风险。（1）缺乏直接融资手段，过度依赖对外借款，融资结构失衡，融资风险加大。目前地方财政融资主要利用间接融资方式，向外国政府、国际金融机构借款，各地外债规模普遍过大，有的地区政府债务的90%以上是外债，对内融资规模小且手段单一。外债是一种主权债，具有很强的偿还刚性，这种畸轻畸重的融资格局，使地方政府既承担了项目单位偿还能力的风险，又承担了国家风险和外汇风险，融资成本相当大。一旦项目单位还款发生困难，地方政府就得动用财力垫付，给国民经济正常运行留下隐患。实际上，目前地方政府融资结构之所以失调不是没有资本来源，而是缺少直接融资手段。许多地方直接融资市场潜力很大，但国家对赋予地方政府直接融资手段一直持谨慎态度，不允许地方政府发行公债。而近几年逐渐兴起的股票市场行政干预太多，缺少风险约束机制和“退出”机制，“圈钱”痕迹明显，不适合大众投资。虽然居民收入有了较大提高，但投资渠道不畅，也只得退而求其次，以储蓄形式滞留下来。为满足日益扩大的城市奖金需求，部分地区情急之下铤而走险，变相发债，打国家政策的“擦边球”。（2）地方政府融资管理体制分散，缺少相应的偿还机制和决策失误的责任制，存在明显的短期行为和地方政府债务危机隐患。1994年以来，我国在金融领域进行了一系列改革，其中包括融资体制改革，投资权进一步下放，但地方政府融资问题却迟迟没有提到议事日程，缺少相应的法律规定的规范的操作方法，地方只是在国家政策“禁区”之外，各寻融资出路，存在明显的短期行为。首先，地方政府融资缺乏举借债务的整体规划、有效的债务资金监管系统及科学详实的项目论证，致使“无效”工程、“胡子”工程、“首长”项目时有出现，特别是政府职能转变滞后，仍有相当项目是竞争性领域的低水平重复建设。或者国内资金准备不足就盲目举债，结果半途而废，造成严重浪费，政府融资使用无效益。其次，地方政府融资多处开口，分散管理，融资的决策主体、偿还主体及投资失误的责任主体都不明晰。各地区没有一个部门能说清本地政府到底有多少债务。仅外债一项，就在计委、外经贸委、外管处开口，多部门立项，提供无实际担保能力的部门担保，造成重借轻还，偿债意识财政化的不良循环，财政长期陷入被动投资地位不能自拔。再次，地方行政领导在立项时，往往从政绩出发只考虑城市建设的需要，很少顾及债务结构和实际偿债能力，为提高举债的信用程度，盲目提供政府担保或职能部门担保，导致融资规模不断扩大，出现明显的偿债高峰期，远远超过人力、物力、财务的实际承受能力，成为爆发政府债务危机的隐患。（3）地方政府融资的运作缺乏一个相对独立的政策性金融机构来依托，融资总量难以规划和把握，宏观调控力度不强。到目前为止，地方政府融资还很少设有专门的政策金融机构，政府对内、对外举债及融资项目的投资，都是分散在地方商业银行或各职能部门所属的信托投资公司运作的，融资总量根本无法掌握。这些机构本身具有商业属性，经营目标的确定要考虑自身利益，追求利益最大化，同时又不得不兼顾政府政策性投资需求，力求体现社会效益。地方政府融资的决策主体和投资主体间责、权、利界定十分模糊，责任不清，随着竞争的日趋激烈，利益机制就会发生作用，投资决策会不自觉地偏向经济效益目标。但当决策失误，面临信用危机时，又把账一股脑儿算到政府身上，依赖政府偿还债务，尤其是外债，这种倾向更明显。这些所谓“融资”，不管是否经由财政部门签字担保，在目前政企责任不清的情况下，最终债务风险必将是政府的沉重包袱。
三、西部地方财政风险防范对策建议
（一）转变政府职能，推进财政体制和制度创新 制度、体制和政策的调整最终要取决于政府的意志，而政府的意志取决于其对形势的把握和对政府职能的领会。因此，为了防范西部地方财政风险首先应转换政府职能。“对于政府来讲，变革与其说是一种特例，不如说是一种惯例”（B.盖伊?彼得斯，2001），但在不同时期，政府职能转变的目标不一样，现在所讨论的显然是如何通过政府经济职能的转变使政府的管理机制适应市场经济的要求。政府从一般竞争性领域退出，并不意味着政府经济职能的弱化正如凯恩斯所说：“政府的行为是必要的，这不但是纠正不良的分配效果，而且为了保持总的有效需求，从而保持充分就业和生产”。任何一个政府都必须对经济发挥一定的作用，只是方式不同而己。在现代既有市场经济又有计划经济的混合经济中，保罗?A?萨缪尔森认为政府执行的主要经济职能有四种：确立法律体制；决定宏观经济稳定政策；影响资源配置以提高经济效率；建立影响收入分配的方案（保罗?A?萨缪尔森等，1992）。显然，我国在从计划经济向市场经济的转轨时期，政府职能转变的目标是处理好政府与市场的关系，进行制度创新：改善公共产品的供给、减少直接干预、逐步增加间接控制手段加强宏观经济管理、培育与发展市场体系和健全社会保障体系。其次，优化财政支出结构，提高财政支出效益。政府职能和财政职能的合理界定为优化财政支出结构提供了必要前提。在结构调整时要注意这样两个问题：政府用于公共产品的支出中也存在结构优化的问题。当前财政困难的形势要求继续压缩行政性支出，因此，政府机构改革范围要进一步扩大，党政干部都要从我做起；加快事业单位改革步伐，对“公益性”和“经营性”事业单位区别对待，将“经营性”事业单位如报纸、杂志、广播、电视、文艺团体等推向市场，以免财政包揽过多。政府对于市场缺陷要有限弥补，积极引导。如果市场存在缺陷时就需要政府去弥补，恐怕财政规模无论多大都会嫌不够。问题不在于市场是否有缺陷，而在于怎样去认识市场、组织市场和规范市场，甚至创造市场。不但如此，政府在提供准公共产品方面要善于借助市场机制的力量，启动民间资本，以减轻政府财政负担、妥善处理控制国债规模与发展经济之间的矛盾。如，基础设施的建设采用BOT方式（Build――Transfer和Build――Operate――Transfer的简称，是一种基础设施建设的投融资项目形式，往往被称为“公共工程特许权”。即政府作为项目发起人，为项目提供开发和融资的支持，但在法律上不拥有项目也不经营项目，给予项目某些特许经营权，参与投资者可以从项目投资和经营中获得利润），为国内民间资本和外资参与基础设施和公共工程的开发建设提供较为方便的途径，使市场力量和政府力量实现有效结合。提高财政支出效益，要强化预算约束，完善财政支出控制机制。借鉴国际先进经验，对预算编制程序、时间、标准、制度等方面进行必要的改革；逐步建立政府公共预算、国有资产预算和社会保障预算，完善预算管理体系；尽快全面推行以因素法为基础的零基预算和绩效预算，用绩效预算来优化部门预算；强化预算，逐步淡化决算，恢复年终决算报账、审核、汇编、结算的本来面目；在财政内部使预算编制和预算执行分离、财政监督与预算执行分离，真正把财政职能贯穿于财政管理的全过程；财政监督专职机构会同有关部门贯穿到资金运用的每一个环节，随时掌握预算单位账户资金增减变动情况，对资金的去向及使用实行有效的监督检查；建立预算支出使用效果或效益评价制度，以利于调整政策，改进工作，提高财政工作的时效性和针对性。 （二）改革现行的分税制 如前所述，我国现行分税制是过渡性的、不彻底、不规范的分税制，是当前地方财政矛盾加剧的根源所在。就目前的地方财政困难而言，应该重点在以下几个方面进一步完善分税制的财政体制：（1）正确理顺中央与地方的财政关系。在科学划分中央与地方政府事权的基础上，合理界定各级财政支出范围，逐步做到中央政府事权由中央政府负担支出，地方政府事权由地方财政负担支出，中央与地方的共同事权，也要以规范的方式确定下来；在收入方面，也要适当调整中央与地方财政的收入范围；在管理权限方面，可适当下放，让地方政府有权管理、调整新开征地方税种，如对一些不影国民经济全局的地方小税种逐步由地方立法，报国家备案。（2）建立规范的中央对地方的财政转移支付制度。要建立规范的政府间转移支付制度，就必须打破既得利益，将增量分配和存量分配统筹考虑，按因素法计算，本着既要有利于促进经济发达地区继续保持较快的发展势头，又要扶持经济不发达地区的发展原则，合理确定各地的支出水平和转移支付数额，以解决和缩小各地财力的差异，尤其是对于贫困山区更要实行政策倾斜，使之加快经济发展。（3）创新支出机制，加大支出结构调整力度，规范分配秩序。财政是政府实现其职能的财力保证，政府的职能范围决定财政支出的内容和范围。随着社会主义市场经济体制建立和不断完善，各级地方政府在转变职能，适应市场经济要求方面做了大量工作，取得了一些成绩。但是也应当看到，当前我国大部分地区仍然处于"吃饭财政"的格局，政府职能范围界定不清，收支矛盾比较突出。因此，尽快建立一个结构合理、管理规范、约束有力、讲求效益的财政管理机制的需要已显得尤为迫切，这也是社会主义市场经济对公共财政的基本要求。所以必须做好以下几项工作：第一，按照公共财政的要求，加大支出结构调整力度，规范分配秩序。当前，我国大部分地区财力并不宽裕，基层财政困难重重，"吃饭财政"的格局特征十分明显，收支矛盾比较突出。因此，必须尽快建立一个结构合理、管理规范、约束有力、讲求效益的财政管理机制。各级地方政府部门要以当前的机构改革为契机，按照市场经济所决定的公共财政方向重新界定财政的供给范围，坚持“有所为，有所不为”的原则，对一般竞争性、经营性领域和可以利用社会资金发展的事业，财政资金要逐步退出来，对某些经营性事业单位的财政拨款也要大力压缩，从根本上减轻地方财政支出压力。只有通过支出结构的大力调整，进一步规范财政资金供给范围，才能集中资金保证公共支出的需要。第二，认真做好预算管理基础工作，逐步推行部门预算。长期以来，我国传统的预算编制，内容粗糙，透明度低，准确性差，执行过程中调整过多。随着社会主义市场经济体制的建立和发展，过去的预算编制方法已逐渐落后于经济发展的步伐。因此，当务之急就是对传统的预算编制方法进行改革，在细化预算的同时，试编"部门预算"。各级财政部门要加强调查研究，对预算单位的收支情况进行全面清理，区别不同情况，合理制定各部门定员和经费定额标准，正确分析形势、合理预测收入，客观科学地编制好部门预算，要做到公平、公正、公开，切实解决财政支出中的"缺位"和"越位"问题，防止预算分配的随意性，使预算编制逐步走上科学化、制度化和规范化轨道，提高预算管理水平。第三，改变理财观念，加强财政支出的监督管理。近年来，地方财政支出管理虽然有改进和加强，但与收入管理相比，往往是被动性较大，地方财政“重收轻支”和“重拨轻管”的现象仍普遍存在。因此，要适应社会主义市场经济对公共支出的管理要求，就必须改变这种重收入轻支的状况，进一步加强地方财政支出管理力度，加快财政支出管理改革的步伐。要完善财政资金跟踪考核和使用情况反馈管理制度，进一步强化财政资金使用管理。对一些大项的资金如教育、科技、支农、社会保障等方面的支出，要定期追踪问效、了解使用情况，不断完善管理措施，堵塞财政支出漏洞，努力提高资金使用效益，不断提高地方财政支出的管理水平。
（三）规范和约束现有地方政府的举债行为 在存在债务融资需要的情况下，完全禁止地方政府的举债行为，只会导致地方政府从非正常渠道获得收入，以弥补必要的支出。允许地方政府发债，让地方政府以规范的债务形式取得资金弥补建设资金的不足，同时加大预算外资金和制度外资金的监督管理力度，取消一些不合理的收费，从而增强自身的调控能力。与中央政府的国债转贷相比，地方政府直接举债的方式对于地方政府举债行为的约束可能更强，并由此会减少债务风险的强度。因为，在此情况下，作为债务人的地方政府对于债务风险的承担更为直接，还本付息的责任感更强，这种责任感会促使地方政府在项目的立项、可行性论证以及建设中都会更注重效益，从而有益于提高债务资金使用效率的提高，避免债务资金的浪费；另一方面由于地方政府充当了直接债务人的角色，使社会成员，特别是发债地区的公众更易于增强他们对地方政府举债行为的监督力度，从而使地方政府举债外在的约束力增强，有利于防止地方政府举债行为的过度扩张。事实证明，上述论断是符合实际的。根据世界银行的研究，以中央作为全融中介担保人的还贷记录口碑不佳，贷款的分担越来越带有政治色彩，债款的催讨往往马虎了事，最后只得由全国纳税人来承担不良贷款带来的负担。
（四）推进财政信息化提高财政透明度 依靠现代信息技术建立财政信息化网络对各级地方政府的债务风险进行实时监控，有效提高财政透明度，是降低地方政府债务风险的重要一环。为此，地方政府应该在适当的时机将其债务风险信息向大众公开，并将其举债情况以及债务项目的实施情况向群众说明，以快速获取大众对项目的反馈信息，从而避免或减少因地方官员的道德风险而导致的过度举债行为以及项目建设者的违法乱纪行为。提高地方财政的透明度，可以促使地方政府更普遍的运用“谨慎原则”于各项决策及其实施过程。政策制定者就会大大减小政策的随意性和盲目性。地方官员在举债过程中就会提高避险动机。提高地方财政透明度可以扩大公众参与的程度。在透明度高的情况下，社会公众参与政策的制定及其实施过程，同时也就是社会公众评估地方政府债务风险的过程。提高地方财政的透明度，可以依靠地方财政信息化来得以实现。一方面，可以利用财政部门的内部网络（Intranet）和互联网（Internet）实现财政信息向大众的公开，通过在Internet上发布地方政府债务信息，可以快速实现地方政府与当地公众双向、直接的沟通和互动，有效地促进公众对地方政府各部门债务资金使用的监督，减少公民的信息申请和相应的成本负担，极大地降低公民获得政府信息的成本，使全体公民可以平等地行使知情权。另一方面，财政信息化网络可以在一定程度上解决地方政府与上级政府以及公众之间的信息不对称。它通过向公众提供真实有效的信息，不断提高信息的更新速度，增进与公众与政府之间的交流与互动，迫使地方政府完成其受托责任。 （五）严格实现财政预算的硬约束 我国《预算法》规定经常预算不能出现赤字，往往赤字是在资本预算中产生，因此控制财政风险关键在于通过资本预算形成对经常预算的硬性约束，避免借入资金用于政府消费。对于政府债务必须按照责权利和借用还相统一的原则，成立归口管理的专门机构，对政府债务进行总量控制。同时严格对政府担保外债的管理。对市场竞争性项目要采取借款单位与贷款机构借贷直对方式，严格按照法律程序办事，财政不予担保；对技术性和公益性项目，需要财政担保的，一定要从实际财力和承受能力出发，实事求是提出意见，完善贷款手续，落实好配套资金和还贷资金来源，并在预算安排上留出偿债准备金。对用款单位要建立必要的财产抵押和还款保证金制度，作为未来风险的防范底线。建立强大的国家财政，要按照市场经济原则，在实现政府职能转换的基础上，确立国家财政的地位，使之真正成为综合国力的核心，成为国家长治久安的保障。
（六）提高我国财政领域诚信水平 应进一步加快我国的社会信用体系建设，从根本上减少因为财政信用水平低下而引发财政损失的概率。而对于财政信用的建立，关键是要发挥市场的作用，运用制度的手段。一方面财政部门应该进一步完善财政资金信贷偿还的制度体系，建立严格的相对完善的财政资金效率责任制度，强化对无理由不偿还财政资金的惩罚，提高其逃脱偿债责任的成本，对不讲信用者给予严厉的惩罚。当前许多不守信用、破坏信用问题的产生，无一不与制度不健全、执法不严有关。另一方面，应当尽快建立我国的社会信用体系，给每一个单位、每一个部门、每一个企业建立信用档案，促进全社会信用水平的提高，在我国真正建立起信用社会，这将是解决财政信用低下的根本途径。导致地方财政风险的因素是多方面的，既有各种制度的缺陷和管理手段的落后，也有经济运行中其他不确定因素的影响，特别是政府行为的短期化，造成财政负担加重、风险加大。因此，防范西部地方财政风险的具体措施是本章的重要目标之一。只有通过发展地方经济、增加财源，推进财政税收改革，规范政府行为，加快财政管理的制度化、系统化、法治化进程，建立符合市场经济的公共财政体制，地方财政风险才能逐步得到较为有效的防范、控制和化解。
