我国煤炭企业安全生产政府监管问题研究
中图分类号：F273文献标志码：A文章编号：1673-291X（2014）11-0207-02
政府监管，又可以称之为政府规制或管制，是市场经济条件下政府为实现某些公共政策目标，对微观经济主体进行的规范与制约。主要通过对特定产业和微观经济活动主体的进入、退出、资质、价格及涉及国民健康、生命安全、可持续发展等行为进行监督、管理来实现。同时在具体的监管过程中，必须依靠公平合理的法律法规条文，相关部门的规章制度，对市场经济的主体和客体进行包括行政处罚、裁决、许可和监管等具体监管行为。而作为影响我国经济发展的重要能源行业，煤炭行业是高危险行业，就其本身的工作性质而言就必须依靠独立于生产的来自政府的监管力量来管理。煤炭安全生产的政府监管可以总结为：政府对煤炭企业安全生产的监管部门，为保障工人在煤炭开采过程中的人身安全和个人的财产不受损失，预防和降低煤炭安全事故的发生率，通过制定煤炭相关安全法律法规、设定企业行政许可、对具体安全事故实施行政处罚和行政裁决等行政行为，直接干预和控制煤炭企业的安全生产活动。
一、煤炭企业安全生产政府监管的重要性
煤矿事故频繁多发是“市场失灵”的结果和表现。市场机制本身不能自发解决，因此政府作为公权力的拥有者和行使者，解决因“市场失灵”所引发的外部性、信息不对称和垄断等弊端显得尤为重要。
首先，由于我国国民经济持续快速发展，对能源需求急剧增加，煤炭价格大幅上涨，一些煤矿企业片而追求经济利益，忽略安全生产，造成煤矿事故多发，其安全生产的成本转嫁给矿工和社会承担，负外部性明显。其次，煤矿经营者与矿工在煤矿安全信息方面非常不对称。煤矿企业的经营者熟悉煤矿生产的自然条件、生产设备的安全状况以及存在的安全生产隐患等信息，处于优势地位，矿工不可能完全了解煤矿真实的安全状况，处于劣势地位。最后，矿工为了维持生计，对工资和安全水平几乎没有选择余地，只能接受现有甚至更低的安全水平。因此，政府必须加强监管，促进外部性内部化，减少信息小对称，矫正市场失灵，保障煤矿安全生产。
二、煤炭企业安全生产政府监管存在问题分析
我国现阶段对煤炭安全的监管机制主要有两个部分，一个是煤矿企业里的安全生产管理部门，主要责任是向矿工宣讲有关煤矿安全生产的知识，加强矿工的安全生产意识，以及对企业日常安全生产进行监督管理；另一个是国家设立的煤矿安全生产监管部门。国家设立的煤矿安全监察局的主要职责是对涉及安全生产的事项进行审查批准（包括批准、核准、许可、注册、认证、颁发证照等）或者验收，严格依照有关法律、法规和国家标准或者行业标准规定的安全生产条件和程序进行审查和验收，对不符合有关法律、法规和国家标准或者行业标准规定的安全生产条件的，不得批准或者验收通过。同时，定期对煤矿企业在生产过程中的安全设施进行检查，以促进煤矿企业的安全生产。在有安全事故发生时，国家煤矿安全监察局还要对事故进行调查，并处理善后工作事宜。但是我国现阶段的监管机制存在一些问题，制约了煤炭行业的健康发展，主要表现在以下几方面。
1.双重监管体制导致监管不力
国家安全生产监督管理总局是承担全国安全生产的综合性监督部门，其内设国家煤矿安全监察局，对涉及煤矿安全方而的工作进行监察。这是典型的“一个机构、两块牌子”。国家煤矿安全监察局实行中央垂直管理，在“国家监察、地方监管、企业负责”的格局下，形成以国家煤矿安全监察局为主的垂直管理体制和煤矿安全地方监管的双重体制。省、地市均设有安监局、煤监局，负责煤炭的安全监管。这样的双重监管使得机构的职能存在严重的交叉，导致权力分散，最终造成监管不力的局而，大大地降低了监管的力度。
2.监管执行存在“印象”效应
由于安全监管工作的各方面原因，在进行安全监管的过程中必然会出现监管人力和物力的缺乏，但是严格的监管规定要求监管人员必须硬性完成监管的流程。在这种情况下就必然出现监管的质量与数量的冲突，在监管的过程中就容易出现对监管结果的疏忽。另外一方面，无论是否有监管质量与数量的冲突，监管人员都容易出现，由于历次监管加过均为“优秀”进而出现“印象”效应。例如，一个历来拥有良好安全生产记录的煤炭企业，在接受安全监管的过程中就容易给监管人员造成该企业一直生产安全的印象，以至在监管中出现“放水”的情况。还有就是相较于中小型煤矿，国有大型煤炭企业都拥有较好的“印象”效应。监管者普遍都认为大型煤矿无论从生产技术上，还是安全设备的投入上都相对安全，所以在实际的监管中会疏忽对这些企业细微处的监督，这样反而容易造成安全事故的发生。
3.监管执行的矛盾问题突出
依据《安全生产法》第94条规定：“煤矿安全监察部门做出的关闭煤矿的行政处罚，应该报请县级以上人民政府按照国务院规定的权限做出决定”。这一规定直接导致国家煤矿安全监管部门没有完全独立的监管权。此外，地方煤炭企业在拒绝煤矿安监部门的强制关停指令时，依据《煤炭安全管理条例》，国家煤炭安监部门也没有强制执行的权力，必须要移交到相关的部门执行。这直接导致煤矿安监部门权力的弱化。此外，在巨大的经济利益的刺激下，一些地方安监部门无视地方煤矿存在的问题，用拖延的方式确保这些地方煤矿企业的经济利益。
4.煤矿安全行政问责制的偏失
每一起煤矿安全事故均不同程度地与政府官员在行政行为中的不作为和失职有关。我国于2001年4月2日颁布实施了《国务院关于特大安全事故行政责任追究的相关规定》。这一规定的实施，对于不作为、乱作为的官员有了惩戒的依据，保障了广大煤矿工人的权益。但是，我国煤矿安全事故的行政问责制也存在着一些偏失，主要表现为行政问责制在执行的过程中被弱化和异化。一些地方政府的行政问责仅仅是为了转移公众的注意力，被调离职务的官员在一段时间以后，又在别地委以他任，这样的“假问责”不能切实起到完善监管的作用，最终会破坏政府的公信力。
三、我国煤炭企业安全生产政府有效监管的策略
现阶段加强我国煤炭企业安全监管的任务艰巨，依据国内外煤炭行业发展的实践，应从以下几个方而完善我国煤炭安全的政府监管。
1.明确安全监管的责任
针对我国当前煤矿安全工作煤监、质检、安监等部门共同管理的局而，政府应该细化各个部门的职责，将其法制化、规范化、制度化，这样既可以避免职能的交叉和监管权力的分散化，又可以实现责任、权利和义务的统一。明确政府监管的责任划分，加强监管执行的成效。首先要明确企业安全监管工作的归属，在国家安全监管总局的指导下，履行“谁办矿、谁管矿、谁受益、谁负责安全”的原则，将煤炭安监工作纳入企业所在地方政府的工作议程中，确定地方安全监管工作的负责机构，按照煤炭行业相关规章制度确定地方安全监管机构的责权，任务和工作范围。其次，确立安全监管工作的合理性。企业的安全生产离不开方方面面的联系，并不是孤立的监督或者管理就能顺利完成的，要将事故预防工作和事后处理工作有效结合，在抓好日常监督工作的同时也要做好管理措施的落实工作，杜绝单独的抓生产而不管理其他的情况。再次，分清政府监管与企业自身生产的责任。煤炭企业是安全生产活动的主体，负责安全生产工作的具体生产活动，而政府监管部门是安全生产的外部监管因素，只负责对企业生产活动的监督和管理，不插手企业的生产经营活动。分清两者的具体责任，提高企业自身安全生产的意识。
2.切实解决政府监管的冲突问题
从法律上着手，解决现存的政府监管执行过程中中央与地方的冲突。理顺国家煤矿监管与地方煤矿监管之间的关系，赋予煤矿安全监管独立的执行权。虽然现行的一些规定在相当大的程度上约束了煤矿监管部门滥用权力，但是也导致了对煤炭企业安全问题整改的滞后。因此，应该在一定程度上赋予煤矿安监部门独立的执行权力。
3.要确保行政问责制真正落到实处
行政问责制度使广大的官员认识到，自己不仅仅享有权力，更大程度上，还承担着重要的责任。这一制度的实施，对于遏制矿难的发生起到了一定的作用。因此，在现实中要确保行政问责落到实处，避免“走过场”的现象发生。对于因不作为和乱作为而导致矿难的官员，要切实追究其责任，切实树立政府的公信力。
4.借鉴西方第三方监管机制来加强煤矿安全监管力度
我国的国家安全生产监督管理总局和国家煤矿安全监察局实行的是“一个机构、两块牌子”，这样的机构在监管中容易出现多头监管和监管真空。因此，仅仅依靠政府和安监部门的力量来遏制矿难的发生是不够的，有必要借鉴西方国家“第三方监管”的经验，建立以志愿团体、煤炭工业协会、社会中介机构等为代表的第三方社会性的监管力量。这里的第三方是依据国家相关法律成立的，具有专业性质和一定的权威性、独立于煤矿企业和政府的安全监管机构之外。其合法性、专业性、权威性和独立性等特点对于强化煤矿安全的监管可以发挥重要的作用。
总之，我国独有的能源结构特点使得煤炭行业成为我国经济发展的重要产业，而如何更好地完善煤炭企业的安全监管，是一个摆在政府和煤炭企业而前的关键问题。我们要正视自身监管体制的弊端和缺陷，借鉴国外的有益经验，不断理顺关系，改进监管举措，促进煤矿安全监管工作的顺利进行，实现中国煤炭工业健康可持续发展。
