政府对国有企业的优惠政策与反补贴专向性关系的研究
中图分类号：F752.0 文献标志码：A文章编号：1673-291X（2014）11-0009-02
2001年11月，中国正式加入世界贸易组织。作为世界贸易组织成员之一，中国将遵守世界贸易组织规则和《中国加入世界贸易组织议定书》开放市场的各项承诺。遵守《世界贸易组织规则》之一的《补贴与反补贴措施协议》是中国应当履行的义务，中国应当调整或者废除国内补贴措施中与该协议不符合的各项规定。随着中国市场经济地位逐渐被包括发达国家在内的各国承认，我国政府对国有企业的扶持政策遭受反补贴起诉的可能性增加了。由于我国国有企业在国民经济中的特殊地位，我国在促进经济发展方面实施的产业政策、区域经济政策大多数被国有企业所享有，另外，银行贷款也主要向国有企业倾斜，这就有可能造成这些优惠政策成为对国有企业的专向补贴，从而被国外进行反补贴起诉。《补贴和反补贴协议》中对公共机构的定义是含糊的，这就有可能导致我国的国有商业银行对国有企业的贷款或者国有企业自身的资金资助被认定为补贴行为。
以美国为代表的发达国家已经修改了国内法律，使得反补贴措施可以适用于非市场经济国家，为美国将反补贴措施运用于我国企业扫清了障碍。2007年，美国商务部对“中国铜版纸案”采取反补贴措施，这意味着未来美国政府将改变对“非市场经济国家”不征收反补贴税的措施，未来我国企业将面临更多的反补贴起诉。
一、《补贴与反补贴措施协议》中关于补贴的规定
《补贴与反补贴措施协议》简称SCM协议，是世界贸易组织管辖下的一项多边贸易协议，是对关贸总协定第6条反补贴税和反倾销税条款和第16条一般补贴条款内容的具体化。根据《补贴与反补贴措施协议》的规定，如果政府或者公共机构对企业给予一项专向的利益或者实行了《SCM协议》第二条禁止性补贴，由此导致企业获得了特殊的利益，则被认定为实施了补贴行为。
二、我国政府对国有企业扶持的方式
我国政府对国有企业的扶持方式既有财政资助、价格支持方式，也有非利益扶持方式；既有针对国有企业的专向补贴，也有并非针对国有企业的非专向补贴。表现为财政补贴、优惠的土地、银行贷款利率等政策。
这些专向性的补贴政策主要见之于我国《加入世界贸易组织协议》附件5A：《根据<补贴与反补贴措施协议>第25条作出的通知》中。补贴的类型包括几种：第一，赠款和税收免除形式；第二，区域经济补贴；第三，贷款和外汇的便利性优惠；第四，对于特定行业和企业的补贴..这些专向性补贴中有给予国有企业的特殊关照，也有仅仅是产业优惠政策和区域经济政策而并非单独给予国有企业的专向补贴。针对国有企业的特殊关照包括价格支持、税收减免、土地优惠和贷款和外汇的便利性优惠。
1.贷款的便利性
我国国有商业银行已经进行股份制改造，成为独立的市场经营主体，在经营过程中按照市场经济运行规则从事贷款业务，对国有商业银行提供优惠利率贷款的可能性下降。我国提供优惠利率贷款的是中国进出口银行、国家开发银行和中国农业发展银行。国家开发银行的贷款主要用于中国中西布地区的能源、运输、电信和水利、资源开发的基础设施建设。在这些行业处于垄断地位的国有企业实质上获得了大部分国家开发银行的基础设施贷款，形成了补贴中的事实专向性。中国进出口银行的出口信贷政策主要用于保证商业银行的出口信贷，小部分用于直接出口信贷。出口信贷补助大部分被国有企业获得，也构成了事实上的专向补贴。国家开发银行和中国进出口银行在进行贷款项目选择时，往往是依据政府的行政指令或者国家产业发展计划，具有较小的自主性。另外，在银行提供的市场利率贷款中，贷款的流向在很大程度上流向了国有企业。造成流向国有企业的原因是国有企业是资本密集型企业，能够在更大程度上吸收资本，民营企业主要集中在劳动密集型企业，并且以中小企业为主，在吸收资金上不及国有企业。但是贷款便利性并没有形成价格支持或者财政资助，贷款的便利性不能构成补贴行为。
2.特殊的价格支持
我国大多数商品和服务的价格已经由市场决定，但是，对于某些特殊商品，政府是可以进行指导定价。在《中华人民共和国价格》法中规定的政府定价的商品有，“与国民经济发展和人民生活关系重大的极少数商品，资源稀缺的少数商品，自然垄断的商品，重要的公用事业商品，重要的公益性服务”，此外，于《价格法》中未做规定的利率、汇率价格政府也可以进行指导定价。例如，我国煤炭和石油的价格仍然由国家按照计划价格实行低定价，造成补贴向下游的发电、运输、石油加工行业传导。2002年，国家取消了对电煤的国家指导价格，但电煤价格双轨制以及电煤由政府指导定价的形势仍然没有根本改变，即使在2006年政府决定全部放开电煤价格之后。不分重点合同内外，均由供求双方协商确定。但在五大电力集团与煤炭企业谈判未能达成协议时，国家仍旧选择了对煤炭市场实行价格干预。2001年我国实行新的石油价格形成机制，以新加坡、鹿特丹、纽约的石油成交价格为基础，由国家发改委按照海洋运费、关税等流通成本和税费调整为国内成品油销售价格。中石化、中石油在发改委销售价格的基础上再适度调整，形成成品油零售价格。人民币汇率形成也是一种特殊的价格。发达国家长期以来一直认为我国政府低估人民币汇率，形成巨额的国际收支顺差，多次要求我国上调人民币汇率，减少外汇倾销行为。人民币汇率的形成对所有出口企业均提供了相同的便利性和利益，并未使国有企业获得优于其他企业的优惠，没有形成补贴专向性，不能视为是对国有企业的补贴。运价是否构成补贴。
3.区域性的差别补贴
我国政府区域性的差别补贴既有中央政府给予的区域差别政策也有地方政府的区域差别政策。在中央政府层面上，我国东中西部地区经济发展存在差别，国家实行西部大开放，振兴东北，中部崛起等区域性政策扶持落后地区的经济发展。我国实行对外经济开放政策，形成经济特区、经济技术开放区、沿海、沿江、沿边多层次优惠政策开放的经济格局。在地方政府层面，地方政府为了发展本地经济，实行有差别的区域经济政策。这些区域差别的政策并非针对某些企业授予，而是对于在该区域的所有企业一视同仁。国有企业仅仅作为区域内市场竞争主体而获得这些优惠政策，则不会被认定为构成针对国有企业的专向补贴。
4.税收政策
我国政府对于出口企业的税收优惠政策分为直接税和收优惠政策和间接税收优惠政策。直接税收优惠政策主要体现在减税或者免税措施，特定优惠税率安排以及再投资的抵扣。间接优惠政策主要表现在折旧加速、特定准备金提取和盈亏相抵等。与我国税收优惠政策不同，间接税收优惠政策是发达国家主要采用的补贴措施，而我国对于国有企业的税收优惠政策主要是直接出口退税，其表现为出口退税和减免税相结合。出口退税一般不违反世界贸易组织的规定，只要已经征收的间接税超过政府对出口产品的实际退税。但是如果出口退税过多，以至于超过政府对该产品征收的间接税，则超过部分将会被认为违反《SCM》构成出口补贴。
国有企业的税收优惠政策最明显的表现为企业所得税率优惠。从事高新技术的国有企业享受15%的税收优惠政策；从事经营文化产业的国有企业，则根据《关于文化体制改革中经营性文化事业单位转制为企业的若干税收优惠政策的通知》享免征受企业所得税的优惠政策。从事涉农产业的国有企业个面具《国家税务总局关于明确农业产业化国家重点龙头企业所得税征免问题的通知》也能享受所得税优惠政策，被农业部评为重点农业龙头企业和其绝对控股的下属的子公司，从事农林牧副渔初加工、种养植业经营所获得的收入可以暂时免征企业所得税；国有企事业等法人经济实体，从事农林牧副渔初加工、种养植业经营获得的营业收入，暂免征所得税。未能享受国家区域政策或者产业政策的国有企业仍旧可以享受地政府免征的企业所得税。对于正在改制中的国有企业也可以享受企业所得税收优惠政策，国有企业创办经济实体，用以解决企业在改制过程中安置本企业富余人员，进行主辅业分离，可以在3年内免征 、企业所得税。现有的服务型企业和现有的商贸企业（从事批发、批零兼营以及其他非零售业务的商贸企业除外）新增加的岗位，当年新招用下岗失业人员达到职工总数30%以上（含30%），并与其签订3年以上期限劳动合同的，3年内对年度应缴纳的企业所得税额减征30%。
在所得税基的认定上，国有企业也享受优惠政策，对于在国民经济中具有重要地位，技术进步快的电子生产企业、船舶工业企业、生产“母机”的机械企业、飞机制造企业、汽车制造企业、化工生产企业，其机器设备可以采用双倍余额递减法折旧。在所得税额抵扣上国有企业也享受优惠政策，国有企业在改制之前发生的3年以上的应收账款，改制时可以在企业所得税之前扣除，3年内的应收账款，确实已经形成坏账的，也可以在企业所得税之前扣除。
另外国有企业还可以享受除所得税之外的其他税收优惠政策。在国有企业改革中，对股权转让不征收营业税，以无形资产、不动产投资入股，不征收营业税。对于债转股国有企业、进行公司制改造的国有企业在新设、合并重组、分设企业时，对于企业土地、房屋权属，免征契税。
三、我国政府应当如何调整对国有企业的扶持政策
1.废除进行补贴行为
我国关系国计民生领域和战略性领域通常由国有企业垄断经营，民营资本不允许进入这些领域经营。国有企业居于绝对垄断地位的产业有军工、电网电力、石油石化、电信、煤炭、航空运输、航运等产业。这些领域普遍的优惠价格支持和财政补助行为，由于民营企业无法进入该领域，将被国有企业单独享受，很容易造成专项性补贴的口实。因此，我国政府应当调整产业政策，允许民营企业进入国有资本垄断性领域。国有企业应当进行股份制改造，降低国家在企业中的持股比重，增加公众在企业中的持股比重，将国有企业改制成“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业，形成科学的法人管理机制。
2.对信贷政策的调整
《SCM》对国有企业专项性的信贷政策是禁止的。尽管国有商业银行在信贷优惠利率上并没有对国有企业特殊的优惠政策，但是国家开发银行和中国进出口银行对国有企业的优惠利率政策是存在的。应当调整国家行政机构对于国有政策性银行的过度干预，国有政策性银行应当在给予国家支持的产业给予信贷优惠政策，加强对高新技术产业、环保产业、扶贫产业和基础设施的优惠政策，在这些产业中给予国有企业和民营企业同等待遇，避免给予国有企业倾斜性的信贷政策，给予民营企业歧视的信贷政策。
