关于创新中国中小企业担保体系的思考
中图分类号：F830 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）25-0120-03
中小企业是中国经济社会发展的重要组成部分之一，目前遇到的问题主要是融资难，而上溯至商业银行会发现其对中小企业“惜贷”原因在于：对风险和贷款成本等方面的考量，当然缺乏信用也是重要的原因。一方面，从金融机构角度来说，需要大力创新担保产品，通过与相关担保机构的合作以及风险承担，积极满足中小企业融资需求；另一方面，政府需要大力创新相关的担保运作机制，以及构建了融资性担保机构风险预警指标体系，做到降低风险或者提前发现风险，支持金融机构对中小企业的担保和贷款。
一、中小企业信用担保体系建设综述
中国中小企业担保的运作创始于1992年，经过十余年的发展，中小企业信用担保体系目前已形成了“一体两翼四层”的总体框架，主要包括政策性信用担保、互助担保和商业担保等三种类型。总体框架中的“一体”主要指模式主体，也就是狭义的信用担保，主要指城市信用担保、省级信用再担保以及信用保险所组成的全国性的中小企业信用担保体系总体，其方式主要是多元化的资金来源、完全市场化的运作、企业化的管理模式、针对绩优者的帮扶。总体框架中的“两翼”主要指商业化担保和民间互助担保，也涵盖农业担保机构。总体框架中的“四层”主要指中央、省、地市、县等四级有政府背景的担保公司，这里面，基层担保公司掌管辖区内受保企业的担保业务，省级及以上担保公司主要承担再担保的义务。近年来，中国中小企业信用发展速度很快，截至2012年末，全国融资性担保行业共有法人机构8 590家，其中，国有控股1 907家，占22.2%；民营及外资控股6 683家，占77.8%。融资担保仍有待于进一步发展，在保余额与GDP的比重略低，据统计，2012年末，在保余额21 704亿元，占当年GDP的4.18%，而2009年韩日两国的该比例分别是6.4%、6%。融资担保在中小微企业贷款中占比仍偏低。2012年末，中小企业融资性担保贷款余额为11 445亿元；2012年，银行业对小微企业贷款余额为14.8万亿元，不考虑中小企业和小微企业的口径差异，融资担保的小微企业贷款占银行业的7.73%。而韩国的中小企业贷款中由信用保证机构担保的比例2009年就已达24.3%。
目前中国中小企业信用担保体系存在的问题是：第一，担保机构的总体结构摆布不尽合理。现在，政策性担保机构在中国中小企业担保体系中所占比重较大，可是相比之下，互助性和商业性担保机构的比重显得较低；第二，中小企业实力较弱。从中小企业自身发展情况看，技术水平较低，经营管理不规范，经营效益较为低下，难以提供足额的担保抵押品是中小企业贷款难的最主要原因；第三，政府部门帮扶力度略显不足。目前情况是政府部门不仅对其进行一定的行政干预，而且注入信用担保机构的资金规模略少；第四，金融机构普遍不愿意对中小企业贷款。因为中国缺乏明确的制度规范，再加之担保机构的实力较弱，在与银行的交往中往往处于劣势，银行和中小企业担保机构的权利与义务不对等。所以，一旦涉及分担风险时，银行却能只享受权利而少承担或不愿承担义务；第五，信用评价环境的缺乏。中小企业融资的外部信用环境较差，需要进一步完善中小企业的信用评级制度；第六，法律法规存在着不健全的现象。《中华人民共和国中小企业促进法》等关于中小企业的专门法律条文中，只是将其中的“指导性意见”直接引用，一方面不具备法律规范的特点，另一方面，也没有明确的权利和义务规定，还缺乏严格的惩罚措施，可操作性不强，而且立法层次相对较低。
二、国外中小企业信用担保体系借鉴
1.在资金来源方面。在美国，美国小企业管理局主要掌管中小企业的担保，联邦财政向其提供运营资金，因此补贴资金的来源主要是每年的国会预算拨款，国会通过确定补贴率来控制补贴金额，当然也会考虑小企业管理局的收支状况。在日本，政府财政会给日本中小企业信用担保体系注入资金。主要是通过拨款形式，同时辅之多元化的资金注入。在韩国，政府和相关金融机构一并出资注入信用担保基金。一般来说，政府和相关金融机构提供开始的启动资本，政府占改启动资本额的 50%以上，但还是需要国会批准，然后对政府制定的信用担保业务资金预算后进行拨款。
2.在管理体制方面。国际上比较成功的主要有两种类型：分散型和集中型。日本是分散型的典型国家，日本的中央政府部门设有中小企业信用保险公库和信用保证协会，此外在地方上设有信用保证协会等机构，为地方信用保证协会提供再担保主要是信用金库，通过这一机制，形成了担保与再担保相结合的双重担保体制。美国和韩国是集中型的代表国家，他们主要是由中央政府设立的担保机构对各地分支机构实行统一领导和管理。
3.在规避和分散风险机制方面。在美国，其金融体系已经形成了一套较为完善的规避和分散风险机制，信用担保体系也不例外，该机制首先设立了严格的担保分担比例，从而分散和降低风险。担保机构不一定进行全额担保，贷款规模和期限担保是关注重点，主要是根据两者的一定比例，既而分散担保机构和银行之间的风险。美国中小企业信贷保证计划的担保金额一般不超过75%～80%。日本建立损失补偿金补助制度，主要是保障信用保证制度的正常运作。日本还制定了《中小企业信用保险公库法》，该法保证保险公库仅赔付信用保证协会70%～80%的保险金，假如出现代位清偿，信用保证协会将负担20%～30%的保证责任。
4.在担保机构与银行共担担保比例方面。国外的担保机构根据贷款期限和规模，与银行分别负担一定比例的风险，而不是全部承担风险。在美国，中小企业信用担保机构的担保金额一般不超过贷款的75%～80%；在日本，中小企业担保协会的担保金额不超过贷款的 70%～80%；在韩国，韩国信用担保基金的担保金额不超过贷款的70%～80%。 三、创新中国中小企业担保体系的政策建议
1.从政府角度。（1）尽快完善信用担保网络和再担保公司运作的业务发展模式。一是要尽快建立省、市两级的再担保机构。进一步建立和健全省、市两级的再担保机构。组建再担保机构是省级发展重点，发展担保机构和组建再担保机构并重是市级发展重点。二是多层次多渠道地促进担保机构发展。可借鉴日本的模式建设各地区担保再担保体系，日本的信用担保体系由两个层次组成：一层是信用担保机构（也称为：中小企业信用保证协会）；另一层是信用再担保机构（也称为：中小企业信用保险公库）。日本为保证信用保证协会的安全而设立了信用保险公库这一再担保机构，日本财政支持信用保证协会为中小企业贷款提供担保。依据日本法律，信用保证协会的担保业务会自动成为再担保对象。如果信用保证协会出现了决策失误，则其将为自己的错误承担20%～30%的损失。三是进一步完善再担保公司运作的业务发展模式。市场化运作和专业保障已成为各地再担保公司的业务定位原则，这对于实现政府政策目标和公司可持续发展做出了巨大贡献。各地再担保公司需要突破思路，不能仅仅把再担保机构作为增信服务的定位，从金融和产业发展的角度，可以尝试建立“增加信用―增加价值―分散风险―严格监督―技术援助”的业务模式，多方面运用各种金融工具，比如信托、担保、投资、资产管理等工具，充分发挥其融通效应，为中小企业提供多选择的金融套餐服务。（2）建立风险激励和补偿机制。一是实行优惠的税收政策。对不同层次的担保机构进行分类税收优惠和减免，实质是按照风险类别补偿相应的担保风险。根据国家有关法律法规，对被国家发改委批准并公布的非营利性中小企业信用担保、再担保机构，如果其从事担保业务，那么这些机构所获得的收益，可以三年内对其营业税进行免征，但目前这项政策由于针对的范围和年限有限，很少有机构收益，建议国家要适当扩大和延长政策享受范围和年限。二是建立风险补偿基金。考虑到担保业是高风险行业，发生代偿的可能性较大，如果仅仅让其仅靠保费收入，担保机构不可能完全弥补代偿损失，建议各省财政要从预算中安排一定的专项资金，建立信用担保风险补偿基金，该基金主要用于补助担保机构的代偿损失。三是实行奖励制度。对国家和各省重点支持行业内的中小企业进行担保的相关担保机构，国家和各省可以适当给予奖励，同时省级中小企业信用担保主管部门要强化风险实时监控，避免为争取奖励而不顾及风险的情况发生，抓好对担保机构的考核工作。（3）建立和完善信用担保支持体系。一是要积极开展中小企业资信评级。这一点可以借鉴现在国有商业银行企业信用等级评定标准，建议由央行牵头，制定一套资信评估体系和一个信息共享平台，主要针对中小企业实际发展，同时可以尝试积极引入包括大公在内的国内外第三方评级机构，积极开展中小企业信用等级评定，加强信息沟通，信息共享平台主要在金融、财政、中小企业管理部门之间共享。二是要适时启动信用担保机构资信评级。在资信评级政策制定过程中，加强中央与省一级机构的信息沟通，避免中央与各地评价标准的差异较大，建议由央行牵头，联合制定有关中小企业信用担保机构和再担保机构资信评级标准和实施细则，同时开展担保机构和再担保机构的资信评级，评级结果在限定的范围内实行共享。三是要尽快建立中小企业风险数据库。目前的大数据技术对金融部门的业务风险有一定的防控作用，根据各地情况，先行建立包括中小企业基本情况、资信状况及担保再担保机构资信状况等在内的中小企业风险数据库，然后再视情况实施全国联网工作，最后实现实施金融和财政等部门之间联网，从而最终消除金融机构对中小企业信用较低的顾虑，敢于对中小企业贷款。
2.从金融机构角度。（1）进一步提高人员素质，培育信用担保方面的专才。目前存在一种普遍现象，就是缺乏高素质的信用担保人员，建议：一方面，建立和健全担保人才的培养机制，努力培养一批高水平、高素质的专业担保人才，可建议国家和各省根据情况，在部分掌管的高校内设置相关的专业，或由担保机构与国内外有关学校联合办学等形式培养专业的担保人才，不断满足各地信用担保的发展对人才的需要；另一方面，各省可以鼓励一些担保行业协会组织和开展必要的担保业务培训，甚至从国家层面可以引入担保行业从业人员资格的考试。（2）加强信用担保机构与之间的合作。一方面，信用担保机构要积极与合作银行进行沟通和协商，各地金融办可以设立相应的协商平台，从而通过协商和谈判，明确担保范围、担保责任形式、担保资金放大倍数、责任分担比例、评估审查、违约责任、代偿条件等相关内容。另一方面，鼓励中小银行加大对中小企业的担保。要充分发挥中小型银行在中小企业担保中的积极作用，中小企业是中小型银行重要的目标客户，要充分发挥其熟悉中小企业经营状况的优势，积极参与到信用担保业务中。（3）创新相关金融产品。近年来，民间借贷与互联网技术相结合的 P2P 借贷成为了解决中小企业及个人融资困境的金融创新。P2P 借贷主要是指借贷双方直接通过互联网平台进行对接，形成借贷关系，贷款人通过网络平台将资金贷给借款人，借款人到期向其支付一定的利息，但是存在一定风险。建议政府部门可以鼓励集合再担保（类似于保险中的再保险的形式）化解相关风险，集合再担保可以将几家实力雄厚的担保公司集合在一起组成统一担保人，对承接原担保业务的担保公司进行担保，继而化解一定的信用风险。（4）鼓励发行担保债务凭证等新型金融产品。担保债务凭证（Collateralized Debt Obligation，简称CDO）是新型的金融产品，它主要是一种由金融机构发起，然后由其将自身拥有现金流量的资产变为一个资产池，然后将资产进行包装及分割，通过相应的评级机构对其评级，从而将其转给特别目的的机构（Special Purpose Vehicle，简称 SPV），SPV以受让的一系列信贷资产为基础，该资产组合中产生的现金流是关键的保障，通过它可以向投资者发行正规评级机构评级的证券。这是一种相当复杂的投资组合包，它并非简单出售资产，重要的是其在转移资产（或其风险）的同时设置了风险分担机制，通过一定的打包处理，再就可以按不同评级水平进行销售。目前国内已有的较标准的CDO产品（比如05开元、06开元、07工元、07浦元和兴元）。因为该产品尚处于研发初期，需要一定的时间让大众去认同之，同时考虑到风险，对其范围和数量都被严格控制，建议在风险可控的情况下，可以开展担保债务凭证的扩大试点。
