我国儿童福利政策发展探究
中图分类号：D920.4 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2014）07-166-02
一、 儿童福利政策的涵义
儿童福利政策的涵义可以从广义和狭义两个层面上去理解。从广义上来说，儿童福利政策包括一切可以影响儿童福利的各项活动和政策、立法和规范，比如卫生、教育、国防活动，还有义务教育法规、禁止雇佣童工等有关条例；但从狭义上来说，儿童福利政策主要是指在社区的认可下，对儿童的问题及需求提供服务，以利于儿童的成长。
二、我国儿童福利政策现状
（一） 我国儿童福利政策的已取得的进展
中国政府一直在努力推动尊重儿童权利、维护儿童权利的社会核心价值理念。自党的十八大以来，各级政府更加重视以满足民生需求为重要内容的社会建设，为以儿童需求为基础的政策制度建设奠定了更广泛的基础。
自从新中国成立以来，我国一直致力于不断完善儿童福利法规和政策。我国签署了联合国《儿童权利公约》，并且颁布实施了《未成年人保护法》、《义务教育法》、《母婴保健法》、《预防未成年人犯罪法》、《禁止使用童工规定》等法律法规，还先后出台了《中国儿童发展纲要（2001-2010年）》、《中国儿童发展纲要（2011- 202 0年）》和《中国儿童福利政策报告2013》等指导性文件。从现阶段来看，我国已形成的儿童福利政策体系比较完备，而且儿童福利政策的内容也涵盖了儿童生活的方方面面，比如儿童抚养、健康、医疗、保护、教育等。这些政策都切实使儿童生存权、发展权、被保护权和参与权利等受到保障，使我国儿童福利事业进一步向前发展。
2012 年，全社会对儿童福利的关注和参与推动了儿童福利制度的快速进步，儿童福利津贴得到拓展，普惠型专项补贴进一步深化，儿童侵权事件引发的制度反思推动了政策进步，政府购买服务促进儿童公益向专业化方向发展。
（二）我国儿童福利政策存在的问题
1.我国儿童福利政策分散混乱，并未形成一个完整的儿童福利政策体系
当前我国儿童福利政策虽然有较多项目，涵盖范围比较广泛，但是并不集中，且未能形成全国统一的国家儿童福利政策体系。我国已有的针对儿童的专门立法比较空洞，强制执行力很弱，如《中华人民共和国未成年人保护法》、《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》，这些法律规范中的规定不够具体，只有倡导性作用。为了使全面规范儿童福利政策的各项内容和要求，使儿童福利政策的执行做到有法可依，一部针对儿童福利的专门立法急需出台。
2. 我国儿童福利政策的执行比较分散，没有整合和协调性，缺乏一个针对儿童设立的专门行政管理机构进行统一管理
从我国儿童福利的制度安排来看，相关部门有国务院儿童少年工作协调委员会、民政、财政、发展改革、卫生、教育、劳动保障、司法、建设等政府行政管理部门，以及共青团、妇联、残联等群众团体，但是我国仍没有一个专门的综合性的针对儿童设立的行政管理机构。以上的这些部门在儿童福利的工作中都有参与，但是因为每个部门都有不同的儿童政策目标，就导致它们在执行儿童福利政策的过程中容易出现重叠或者是缺失的情况。究其原因，还是因为这些部门没有被整合起来，缺乏统一的行政机构进行管理和协调。
3.我国现行的儿童福利政策的责任主体强调政府主导，个人、企业、社会组织等力量未被充分调动
随着社会的不断进步和向前发展，公民个人、企业单位、社会团体的社会责任意识也在不断增强。我国目前的儿童福利事业需要重新定位和整合其支持体系，应该让个人、家庭、政府、社会融入其中，树立多元共同参与共享发展的全新理念。然而，现阶段我国的儿童福利组织还比较局限，主要集中在国家行政机构和一部分国有单位中，让社会组织渗透在儿童福利领域参与服务和发挥作用还是存在一定难度。国家的规范和政策在社会组织参与儿童福利方面缺失明显，这样就使得社会力量在服务儿童福利时缺乏正确的引导和全面的规范。以上原因都导致我国儿童福利事业多元参与的渠道遇到很多障碍。
4.针对孤残流浪等困境儿童的保障和福利政策偏少、水平低，且较分散
就狭义方面而言，我国儿童福利重点关注的对象是孤残儿童。但是长时间以来，我国的儿童福利政策对孤残儿童的保障水平比较低，仅停留在对其基本生活的保障上面，并且城市孤残儿童和农村孤残儿童的福利保障水平差异性比较明显。据民政部统计，2008年全国仍有10.18万社会散居孤儿未受到任何救助。在我国的很多地区，对孤残儿童的救助只是象征性的补助，且儿童救助金比较低，甚至不足当地正常儿童生活费用的十分之一。 而在目前我国的儿童福利政策体系中，针对孤残流浪儿童制定的已有的福利政策比较分散，在教育政策、社会保障政策、未成年保护政策、妇女政策和残疾人政策中均有涉及。这样分散的政策状况使针对孤残儿童的福利保障的集中合力难以形成和发挥，使孤残流浪儿童难以得到切实保障。
5.儿童福利的新理念没有整体转型，也还没有完全体现在行动上
除了医疗卫生和教育，儿童其他方面的福利服务仍然处于补缺型政策阶段，应该向普惠型政策转变。已有的儿童福利政策目标和福利服务的主要对象大部分是困境儿童和孤残儿童，绝大多数儿童还未享受到完善的扩展性福利服务，儿童福利服务亟待向普惠型、制度型的转型发展，儿童优先提升为国家的重大战略这一理念整体上还没有完成转型。在儿童保护问题上，好的理念变成行动，还缺乏各级行政部门明确有力的标准、措施。 三、 推动我国儿童福利政策发展的措施
（一）加快推动儿童福利的立法进程，健全儿童福利政策体系
我国急需制定一部专门针对儿童，切实保护各项基本权利的综合性的儿童福利基本法，比如我国可以效仿美国、英国等国家，创建并实施《儿童福利法》。这部法律中要规范、明确地对儿童福利的相关责任主体进行规定并明确其权利与职责，还要把儿童福利政策的基本理念、政策维度、具体内容等落到实处，相关的儿童福利政策执行机构、儿童福利服务基础设施和相关的财政预算以及问责机制等问题也要全部涵盖。社会福利的立法具有很强的社会性，如果较早地组织全国人大常委会，尽快推动《儿童福利法》进入立法程序，将会是我国儿童福利政策的一个新的里程碑，必将有广泛积极的良好社会影响。
（二）设立专门针对儿童的行政管理机构
涉及我国儿童福利政策的行政部门的职能相对比较分散，我国到现在为止还没有成立一个全国性的专门针对儿童福利的行政管理机构，不利于政策的协调落实和统一管理。我国应该对这一传统的儿童福利管理体制进行大刀阔斧的改革，可以效仿其他国家建立起国家儿童福利局或者较大的部委如家庭与儿童事务部等，对现有的儿童福利政策的行政部门职能实现较大幅度的调整。一方面，可以避免出现多头管理但实际上无人管理的弊端，另一方面能够真正为儿童的福利进行统一具体的规划、管理，落实各项具体政策。
（三）建立儿童福利事业的多元参与渠道，提升全社会对儿童的重视程度
随着社会的进步和对儿童的重视程度，我国社会福利观念也有较大的进步，由原来的补缺型向现在的普惠型转变。儿童福利方面崭新的发展理念也要相应重新定位和宣传，因此要让全社会重视和关注儿童事业，树立尊重儿童权利、提倡儿童优先、儿童全面发展和儿童参与社会的发展理念。现今全球儿童福利多元化发展趋势也表明，儿童福利仅仅靠政府是远远不够的，需要家庭、社区、幼儿园、学校、企业、公益组织、个人等社会各界共同参与努力。应该明确支持民间力量参与儿童福利的政策，不仅要发展政府购买社会组织服务，还要重点开发支持儿童福利发展的研究、教育和交流平台，打通各种社会力量参与儿童福利领域的渠道。
（四）重新定位儿童福利政策的导向，由注重儿童保护和基本生存权上升到注重儿童生活和身心全面发展
我国的儿童福利政策应该随着社会的不断进步发展重新定位其政策导向，由重保护、重基本生存权利上升到注重儿童的生活和全面发展的层面，相关的法律规范和政策要求也应该以此为基础和标准。对孤残儿童来说，促进其全面发展应包括生理和心理两方面要求。生理上，保证孤残儿童的医疗康复、日常监护和生活必不可少；心理上，理应加强对孤残儿童的精神支持和心理救助，对孤残儿童的特殊教育应被纳入促进孤残儿童发展的重点内容。
（五）改善儿童福利服务内容，促进其多元化
我国可借鉴美国的经验，将儿童福利服务的对象分为一般儿童和特殊困难儿童两类。儿童福利服务的内容也可分为支持、补充及替代性的服务三种类型。针对一般儿童的福利服务是发展性的，例如儿童咨询、亲职教育和休闲娱乐；而针对特殊困难儿童的福利服务必须考虑其特殊性，因此是保障性的，包括家庭生活救助、收养、寄养和儿童保护等。就我国目前的儿童福利政策而言，还是以保护特殊困难儿童为重点，还没有针对一般儿童的普惠型政策。未来儿童福利政策的发展应促进儿童福利内容的多元化，不仅要优先重点关注特殊困难儿童群体，而且终极目标还应致力于普惠所有儿童，满足一般儿童群体的基本福利需求。
（六）建立以津贴为主的独立儿童福利制度
由于儿童不同于其他群体，对儿童的福利保障也不同于其他的福利保障模式。无论哪种福利模式下，儿童福利都必须单独拿出来设计，而且只能是“福利”而不是“救助”。另外，现有的儿童福利内容仍然主要是救助型，国家儿童津贴项目仍然比较稀少。在儿童优先的原则下，应当以最快的速度建立以津贴为主的独立的儿童福利制度。儿童福利津贴与服务制度应当从最困难的儿童群体着手，确保处于最困境的儿童有更公平的机会实现其梦想，并依次推进，最终达到面向全体儿童的普惠型儿童福利体系。
