静脉产业市场化进程中政府和企业关系分析
中图分类号：F260 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）19-0052-02
静脉产业是垃圾回收和再资源化利用的产业。其实质就是运用循环经济理念，有效地协调“垃圾过剩”、“资源短缺”等国际性问题。静脉产业由于其公共性和外部性等特点，过去过多地依靠政府的扶持发展，但作为一个产业，要想得到持续健康发展，市场化是其应该选择的发展路径。在静脉产业市场化进程中，由于产业的特殊性，政府完全放手，让企业起主导作用并由市场来运作是极为不现实的，而政府插手过多，又会影响到静脉企业的自我发展能力，从而影响整个静脉产业的市场化进程，所以政府在推进静脉产业市场化进程中应如何平衡这一关系，就显得极为重要。
一、中国静脉产业运营模式分析
中国静脉产业市场化发展进程中，按照政府与企业的关系可以将中国静脉产业市场化运营模式分为两种：一种是政府主导企业参与模式，一种是企业主导政府辅助模式。
（一）政府主导企业参与模式中政府和企业的关系
这一模式主要是针对于归属环卫局管理下的由环卫工人收集的生活垃圾，这些垃圾可分为两个部分：一部分是可再利用的垃圾（由环卫局联系相关可进行资源再利用的企业），一部分是不可再利用的垃圾。不可再利用的垃圾会被送到指定的地点进行焚烧、填埋和生化处理等，而可利用的垃圾会被分类出来，由环卫局联系相应的废弃物处理企业进行再资源和再利用。因为可利用的垃圾会被送到相关的可再利用的企业进行处理，所以不列为这一模式的探讨中，这一模式主要针对不可利用的垃圾部分。
这部分生活垃圾数量庞大，且呈递增的趋势，传统的处理手段就是采用填埋、焚烧、堆肥等方式，这几种方式对于资金、场地和技术的要求较高，所以政府如想推进这一模式的市场化进程，纯粹交给企业运作是不切实际的，因为基于上述条件如果直接让企业起主导作用，让市场去运作，会出现企业因回报的不确定性、成本过高等原因不愿涉足，市场基本处于失灵状态，而且这涉及到基础设施和公益领域以及环境问题，所以政府的主导作用不能改变，但为了减轻政府财政压力以及提高效率，可引入企业参与投资建设，BOT融资模式就是很好的一个方式，也是现今被各国广泛使用在基础建设上的一种融资模式。通过BOT融资，政府建设项目需要付出的成本是非常小的，但收益却十分可观，在吸引了企业的投资，缓解了政府财政负担的同时，也推动了静脉产业市场化发展，因为企业的加入可以提高运营效率和运营质量，让运营成果更好地面对市场检验，对于企业来说，承接此类项目在得到收益的同时也会提升自身的形象和品牌效应，所以在这一模式中，政府合理而有吸引力的优惠政策不但能吸引企业加入，也可以实现政府企业社会三赢的目的。
（二）企业主导政府辅助模式中政府和企业的关系
这一模式主要针对于可再生利用的废弃物，如废电子、废纸、废塑料、废金属、废家电、报废汽车等，这些废弃物一般都会有专人回收（非环卫工人），如生产厂家、被委托回收企业、废品回收站以及一些私营个体等，这些废弃物在被回收后将会被送往相应的再回收再利用企业进行处理。中国传统的废弃物处理方式是政府直属企业承担绝大部分的业务，但随着中国市场经济体制日益完善以及废弃物处理也形成一定的产业化，所以比起政府主导企业参与的废弃物模式所处的外部环境来说，这个领域的市场化条件会更为充分和成熟，所以可以充分发挥市场这只看不见的手的调节作用，让企业做主导，充分实现自由竞争，但这个领域因为与资源再利用和生态环境密切相关，存在外部性等特征，所以完全依靠市场也是不切实际的，因为相关企业为追求企业利益最大化，很有可能会故意忽略环境问题以期降低生产成本，提高市场竞争力，所以政府的介入是极为必要的，在这一模式中政府要充分发挥辅助作用，为相关企业提供一个良好健康的市场环境来促进静脉产业的可持续发展。
所以对于政府来讲，在促进企业主导政府辅助模式的静脉产业市场化进程中，不但要给予一定的优惠措施来激励相关企业的发展，为企业发展创造出一个良好的市场环境，同时更要实施行之有效的处罚措施，要真正能震慑到企业，才能使之在获得经济效益的同时，也可以很好地帮助政府实现相应的社会和环境效益，因为如果处罚力度不够，不足以震撼相关企业的行为，那么即使扶持到位，一样会出现二次污染等问题。
二、中国静脉产业市场化进程中存在的主要问题
（一）企业依赖政府扶持
静脉产业具有一定的准公共产品的属性，正是由于它本身的一些特性（外部不经济性等），而且在中国正处于起步阶段，所以静脉产业相较于其他产业更需要政府的大力扶持，其单靠自身的力量是无法合法、有序、健康发展的。但国家政策的倾斜和资金的投入在为静脉产业发展铺路的同时也带来了一些反作用，很多地方为了响应中央政府的号召，紧随中央政策走向，纷纷加入了静脉产业园的建设中，一时间，各种静脉产业园项目如雨后春笋般爆发，但其中很多园区的建设并没有认真考虑本地的实际情况，只是盲目跟风，主观上追求大、全，结果就造成因供应量不足而闲置，浪费了大量资源。而且很多静脉企业还出现了依赖于政府的政策、补贴生存的畸形现象，一旦出现政府的资金投入撤回、政策稍有变动等情况，这些企业马上就会陷入困境，面临倒闭。不但给政府造成巨大的财政负担，也不利于静脉产业的发展。
（二）法律体系不健全、权责不明
中国静脉产业法律法规较于发达国家来说还是落后的，存在可操作性和系统性不强、立法滞后等问题。其中对于政府的监管领域和职责权利没有明确划分，导致监管重叠或相互推诿甚至是无人管理等问题的出现。同样对于企业的责任也没有明确的规定，相关处罚力度也与现实情况不适应以及处罚偏向于事后惩罚等情况的出现均不利于静脉产业的发展，造成政府无法有效监管，企业运营权责不明的困境。 （三）技术水平低下
技术是限制静脉产业发展的重要因素之一，目前中国静脉企业基于资金不足、市场不正当竞争等因素的影响，对于研发的投入较少，出现生产处理手段落后、废弃物综合利用率低下以及二次污染等问题。政府对于静脉产业的扶持在研发等方面也涉及较少，这些都不利于静脉产业“资源节约、环境保护”目的实现。
三、对策建议
（一）分情况处理、侧重点差异化对待
静脉产业可以分为政府主导企业参与模式和企业主导政府辅助模式，所以在推进静脉产业市场化发展时，可以从这两方面进行差异对待，不同侧重。
在政府主导企业参与模式中，政府主要是需要提供各种优惠政策或便利条件，从而吸引企业的投资和参与，所以适当的让步是极为必要的。政府可以采取诱导型的政策措施，如可以通过实行招标的手段激励企业加入，从宏观层面上提出投标企业需具备的资质和项目建设条件以及相应的操作原则，然后在招标成功后与投标成功的企业签订协议和合同以规范双方权利和义务。对于企业来讲，企业可以通过竞标获得补贴和财政优惠政策，然后自己投入资金进行运作，但在获取经济效益的同时必须要完成对政府做出的承诺，也就是兼顾政府、社会和环境效益，所以即使是采取招投标，政府也必须享有监管权，只有这样才能保证小到整个项目，大到整个市场都能按法制轨道进行良性运行。
在企业主导政府辅助模式中，政府主要是起到正确引导和有效监管的作用，为已经形成的市场创造一个统一开放，竞争有序的市场环境，使静脉产业市场可以通过自身来合理配置资源，实现资源合理流动，而同时对于相关企业的引导也必须要加以具有震慑力的监管才可以真正起到效用。所以政府在加强对于静脉产业的监管时，第一要加大处罚力度，根据实际情况重新确定处罚标准。第二要对监管本身以及监管对象实行严格的评价体系和采取较为完善的评估手段。第三要灵活监管，如可以考虑加大公众监督力度，将公众的监督纳入政府监管体系，实现举报简单方便，且处理及时、有效。
（二）建立和完善相关的法律、法规
静脉产业要想获得一个良好的市场发展环境，就必须要有法律法规的保驾护航。可以首先从法律层面确定政府和企业的责任和义务，明确政府职责范围，设立企业名录和市场准入标准等，尽可能全面、详尽而明确。其次，法律法规制定的侧重点应从制定政策指导性法律法规转变到制定强制性法律法规，因为没有强制措施辅助，不足以促使企业使用新技术，主动进行清洁生产，发展循环经济。再次，应及时制定新的法律法规或对原有法律法规进行修改以符合现实发展需求。
（三）加大科研投入力度
一是充分发挥政府的影响力和号召力以及企业的主动性，开办国内外会议、论坛或国内外交流合作来引进吸收国内外先进的生产处理技术、设备和管理经验甚至是资金的投入。二是政府通过各种优惠政策支持企业科研投入，如银行贷款优惠、税收减免和开办技术人才培训班等，企业通过积极参与实现资源有效利用。三是政府出头组建或搭桥产学研相结合体系，让学校、科研机构和企业直接联合，通过学校培养相关人才，科研机构进行技术拓展和创新，企业满足生产需求来解决人才匮乏、技术落后等问题。
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