中国建立存款保险制度的SWOT分析
中图分类号：F830 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）19-0133-05
引言
银监会2013年度监管统计数据显示，截至2013年12月末，中国银行业金融机构境内外本外币资产总额为151.4万亿元，同比增长13.3%。商业银行不良贷款余额5 921亿元，不良贷款率为1.0%，比年初上升0.05个百分点；流动性比例为44.0%，比年初下降1.8个百分点；人民币超额备付金率2.5%，比年初下降1.0个百分点。商业银行全年累计实现净利润1.42万亿元，同比增长14.5%；平均资本利润率19.2%，比上年同期下降0.7个百分点。① 以上数据显示，在经济形势复杂的情况下，中国银行业虽然保持着较好的发展势头，但利润增速放缓、不良贷款余额与不良贷款率都有所增加，商业银行所面临的风险和压力不容忽视。近年来，中国商业银行不良贷款率一直徘徊在1%左右（见图1），但宏观经济不景气、制造业产能过剩和房地产业的不健康发展始终威胁着银行业的资产质量；而在利率市场化和民营银行牌照发放的刺激下，银行业的经营风险将会进一步增加。在此背景下，中国提出要建立存款保险制度恰如其分。
中国目前虽然尚未建立起显性制度，但是实际上存在着隐性存款保险制度，即以国家和政府的信用对存款类金融机构的商业活动和经营管理行为进行担保。但这种隐性制度的保险金额不明确，而且政府的过多干预也不利于推进金融市场化改革。伴随经济全球化而来的是风险全球化对中国银行业的冲击，广大存款人的利益正受到威胁，银行的信誉也正受到前所未有的挑战。因此在提高中央银行监管水平的同时，建立符合中国具体国情的存款保险制度，将会对稳定货币市场，推进金融改革，增强公众对银行的信心起到积极的作用。
一、在中国建立存款保险制度的SWOT分析
（一）建立存款保险制度的优势分析
1.有利于减轻政府财政负担，分散存款机构经营风险
随着经济全球化的发展，金融风险也随之成为全球性问题，近二十年间金融风波频频发生，如英国巴林银行破产、亚洲金融风暴以及2008年的美国次贷危机等等，而为了解决这些金融问题相关国家付出了惨重的代价。随着中国金融改革的推进，金融产品的种类日渐增多，中小型商业银行大量组建，在商业银行内控制度不健全的情况下，银行自身的风险系数在逐渐增加。而存款保险制度的建立有利于在金融形势复杂多变的情况下减轻政府财政负担，分散存款机构经营风险，加强对银行业的监督力度，增强银行业抗风险能力，保护存款人利益。
2.有利于增强银行信用，保障储户利益
目前，中国国有商业银行的经营机制尚未完全转变，风险抵御能力不够强；一些中小银行的展业过程不够规范，片面追求数量而忽视了质量，风险保障能力相对有限。一旦银行经营管理不善，流动性方面出现问题，就可能威胁储户的存款安全，并引发银行的信用危机。在金融市场发育不完善、金融监管手段不先进的背景下，实行存款保险制度实际上也是对银行业发展的一种强制性保障，也是对存款人利益的有效保护。
3.有利于加强对银行业的监管力度，维护金融体系稳定
存款保险的主要作用是执行损失补偿的保险职能，配合其他有关制度保障金融体系的稳定。这就要求从事存款保险业务的机构有权利对银行的日常经营活动进行监督。当银行管理不善或经营违法违规、风险过大的业务时，存款保险机构可以对银行提出警告和整改意见，督促银行自查自纠，并及时向有关部门提供信息，协助监管部门防范金融风险。此外，存款保险制度有助于弥补法定存款准备金制度在再保险风险、债权人公平原则等方面的不足，进而完善金融监管，维护金融体系稳定。
（二）建立存款保险制度的劣势分析
1.鼓励银行的冒险行为，存在道德风险
道德风险是存款保险制度的最大劣势。一方面，在利率市场化实施之后，存款保险制度的存在会使存款者的风险防范意识下降，为了更高的收益，将钱存入存款利息率最高的银行；另一方面，存款保险制度刺激银行承受更多的风险并在一定程度上弱化商业银行的风险约束机制，从而使得银行在经营中为追求高额利润而过度投机，引发道德风险，进而出现“劣币驱逐良币”的现象，给整个金融体系注入不稳定因素。
2.大量民营银行的出现会加重存款保险的负担
随着《国务院办公厅关于金融支持经济结构调整和转型升级的指导意见》的出台，国家提出“支持民间资本发起设立民营银行”。一旦试点结束，审批放开，大批民营银行会在较短时间内涌入金融市场。由于此类银行的资金运营成本高，必然会追求比大型银行更高的收益率，随之而来的是更高的经营风险。虽然存款保险制度确实有助于维护中小银行经营稳定性，但大量民营银行的涌入势必会增加存款保险所承担的责任，甚至会影响存款保险制度的正常运作。
3.法律制度不完善，体制尚未成型
相关法律制度和体制机制的不完善，也是当前建立存款保险制度的一大劣势。中国目前尚无明确法律规定存款机构应当办理存款保险，对于存款保险的承保范围、保险费率的确定、核保定损、索赔时效以及法律救济等内容都缺乏具体的实施细则。虽然开展存款保险制度的指导意见被有关部门提出，但这几乎没有法律效力，所规定的内容也过于原则和笼统，缺乏实际可操作性。
（三）建立存款保险制度的机遇分析
1.市场经济体制不断完善，金融改革势在必行 随着中国市场经济体制的不断发展完善，金融体制改革势在必行。目前，中国商业银行产权制度改革稳步推进，金融市场化有序进行，公众的金融风险防范意识已经明显增强，这正是中国建立存款保险制度的重要机遇期。此外，利率市场化的施行将与存款保险制度的建立形成相辅相成的金融发展机制。从国际经验看，利率市场化对银行最直接的威胁就是因竞争的加剧导致银行的破产，而存款保险制度通过分散存款机构的经营风险，减少其参与市场竞争的阻碍。
2.中国储蓄存款余额极高，存款保险制度有物质保障
由于“勤俭持家”的传统理念和金融行为习惯，储蓄在居民投资中的地位短期内仍然无法动摇，城乡居民人民币存款余额在三十年内增长了千余倍，近年间更是呈直线上升态势（见图2）。央行数据显示，截至2014年2月底，中国人民币存款余额已高达105.44万亿元，同比增长12.5%，城乡居民储蓄存款余额已达46.54万亿。①虽然实时支付结算系统的普及提高了存款人提取存款的效率，但也极易造成银行间的风险传递，加大了银行系统性风险。因此，在如此巨额的人民币存款面前，建立存款保险制度是降低银行系统性风险的必然要求。
3.中国保险业总体发展势头良好
近年来，中国保险业克服了金融危机带来的冲击与宏观经济的严峻形势，市场运行更加规范，体制机制逐步健全，人员素质相对提高，很多政策性保险的推行都取得了良好的社会效果，积累了很多有益的实践经验，人民群众对保险的信任与依赖程度也进一步加深。2013年全年，中国原保险保费收入17 222.24亿元，同比增长11.2%。②虽然矛盾和问题不容忽视，中国保险业总体上仍基本保持着积极的发展势头，这为存款保险制度的实施提供了良好的市场环境。
（四）建立存款保险制度的威胁分析
1.增加效率损失，产生负面告示效应
对于整个经济体系而言，银行的破产是重大效率损失；而银监部门的有效监管降低了银行发生破产的可能，就是减少效率损失的发生。而显性存款保险制度的实施是在国家的监管与隐性保险制度之外，额外投入人力物力从事相似的工作，极有可能增加金融市场中的效率损失。此外，在存款保险制度尚未推出之时，类似于“储蓄有风险，存款须谨慎”的说法就已经在舆论中蔓延。这些言论都片面地夸大了存款保险的某一方面的弱点，但如果有关部门不对舆论加以正确引导，负面告示效应将会严重威胁存款保险制度的建立和发展。
2.制度推广过程可能会遇到来自银行系统的阻力
长期以来，中国的商业银行实际上一直依赖于政府无偿的、隐性的存款保险。如1998年的海南发展银行倒闭案，就是由政府直接插手托管清算，指定中国工商银行托管海南发展银行的债权债务，保证了其境外债务和境内居民储蓄存款本金及合法利息的支付，最终才化解了危机。尽管已经进行了股份制改造，在中国各级各类股份制商业银行中，国有成分仍占据较大比重，靠国家当“守门员”的思想没有从根本上得到改变。因此，其参加存款保险的主动性将会大打折扣。一旦商业银行不足额投保甚至回避投保时，存款保险很有可能因为保险基金过少而无法正常发挥抵御风险的作用。
3.来自某些地方政府的威胁
受全球金融危机的影响，中国绝大部分地区经济发展速度放缓，地方政府面临的各方面压力陡然而增。而“造城运动”、毕业生就业、社会保障等诸多现实性问题越来越突出，又在很大程度上加重了地方政府的负担，有限的财政收入显然不堪重负。面对严峻的宏观经济形势，在银行业准入和监管放松之后，一些地方政府为了促进GDP增长很有可能热衷于发展中小银行以扩大财源，甚至对中小银行经营活动中的肆意放贷等违法违规行为采取“睁一只眼，闭一只眼”的态度。这些扰乱金融秩序的行为，不仅会极大地威胁存款保险制度的发展，也会阻碍金融改革的顺利推进，影响国民经济的平稳运行。
二、中国建立存款保险制度的SWOT矩阵分析
基于上述对中国建立存款保险制度的多角度分析，我们从中可以构建出一个SWOT矩阵，并总结出在中国实施存款保险制度时应当关注和参考的四种相应策略（见下页表1）。
根据下页表1，结合中国存款保险制度的理论研究和政策推进情况可以发现，优先考虑SO与WO策略可以更为充分地把握住金融改革的大局，更好地将存款保险制度与金融领域的其他改革紧密的衔接起来。同时，这两种策略将改革的主动权牢牢的掌握在政府的手中，有利于协调市场和政府两个资源配置的主体，有效地把市场机制与政府的引导和监管相结合。以SO与WO策略的主要内容为基础，结合ST、WT策略中操作性较强的部分，并参考国外存款保险的实施经验，笔者总结出在中国建立存款保险制度的几点建议：
（一）慎重厘定存款保险费率
要充分发挥市场的导向作用，存款保险的费率厘定就不能简单地“一刀切”。默顿（1977）提出在金融市场健全且信息完全对称的前提下，可以运用套期定价的方法来制定基于风险因素的存款保险定价策略。对于银行来说，加入存款保险制度就相当于持有一个欧式看跌期权，该期权的潜含资产为银行的资产组合，执行价格为该银行的存款余额。从全球其他国家的实践来看，一个国家在设立存款保险制度的初期，通常采取统一费率；但在积累了一定经验后，最终逐渐过渡到差别费率（见下页表2）。同样，中国存款保险制度的费率厘定也应走循序渐进的道路，在起步时期可以采取固定费率制度，而当经验积累较多、体制机制健全的时候，存款保险机构就应当根据各投保银行的信用风险和流动性风险等指标评估投保人的风险水平，确定相应的费率。
（二）参考其他险种发展经验
从国内角度来看，中国存款保险制度的建立可以借鉴机动车交通事故责任强制保险（以下简称“交强险”）的发展经验。2013年交强险原保险保费收入为1 258.86亿元，同比增长12.99%，②业务总量已形成相当的规模并且保持着较快的增长势头。交强险在发展过程中虽然存在不少问题，但总体上始终保持着较好的发展态势，很多具体内容值得研究与参考。首先，交强险的“不盈不亏”原则可以给存款保险的运营模式带来一定的启示。存款保险制度事关金融稳定的大局，政策性较强，社会影响较大，因此绝对不能以盈利为目的。其次，交强险的“无过失赔付”原则充分体现了其政策性特征和优先保护受害人的目的。而存款保险在处置银行经营危机时，也要以保护公众的利益为出发点和落脚点，即在认定损失责任之前对居民个人储蓄存款的损失先行赔付，维护金融秩序的稳定，避免挤兑现象的发生。
（三）完善相关法律法规和体制机制
由于存款保险制度所保护对象的特殊性及其业务的重要性、复杂性，国家有关部门必须加快落实相关法律法规的修订工作，适时出台专门的存款保险法。在法律法规中，应当明确存款保险机构的独立性，增强存款保险机构在承保、核保与理赔过程中的公正性，最大限度地避免从本身用于规避金融风险的存款保险中滋生出风险隐患。此外，在民营商业银行申请成立时，存款保险机构应当有权对出资方的经营风险与历史信用状况进行独立而客观的评估，排除某些地方保护主义因素的干扰，协助金融监管部门做好风险防控工作。在金融法律法规基本健全的条件下，可以适时考虑以存款保险机构为依托，建立有中国特色的银行业评级体系，并根据银行的等级状况细化存款保险的费率与免赔额度。对于那些评级较低的、经营管理困难的商业银行，应当由存款保险机构协助银监部门为其制定妥善而周密的退市方案，从而最大限度地保护广大储户的利益，维护金融市场的稳定。
