工伤保险基金先行支付的基金安全探析
作者简介：周鹏宇、郑古月，乐清市人民法院。
中图分类号：D920.4 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2014）09-101-02
近些年，不少学者和实务工作者在工伤保险法研究中极力倡导工伤保险基金先行支付，一些地区也已先行尝试实施工伤保险基金先行支付。2010年10月20日通过的《中华人民共和国社会保险法》（以下称《社会保险法》）第41条和第42条正式确立了工伤保险基金先行支付制度。然而，毕竟是对该制度的初次立法，《社会保险法》仅对该制度作了原则性规定，新修订的《工伤保险条例》也对此未予以阐述，因此，工伤保险基金先行支付制度如何展开一时成为人们关注的焦点。2011年6月29日人力资源和社会保障部颁布的《社会保险基金先行支付暂行办法》（以下简称《暂行办法》）弥补了这一不足，为社会保险基金先行支付的实施提供了重要的法律依据，并形成了较为系统的社会保险基金先行支付制度。
一、问题的提出
先行支付制度设置的目的是保证工伤职工能获得及时的医疗救治，避免因未缴纳工伤保险费而不能享受工伤保险待遇。该制度的设置具有重大的意义。它可以改善工伤职工向第三人求偿的困境，一定程度上解决工伤职工因为用人单位未缴交工伤保险费而无法获得医疗救治和基本生活保障的问题，充分体现了《社会保险法》“以人为本”的理念，最大限度地发挥了社会保险基金的基本保障功能。但是不可否认，先行支付制度也存在一些负面的效应。《社会保险法》第41条、第42条规定 ，可以看出，工伤保险基金先行支付的启动并不以工伤保险法律关系的成立为前提，其所针对的是用人单位未为其缴纳社会保险费的职工。由于各种原因，现实生活中用人单位不为职工缴纳工伤保险费的现象仍然大量存在，《社会保险法》出台之前，工人工伤之后由于单位没缴纳保险费，只能向用人单位要求赔偿，然而在用人单位有意逃避救助责任的情况下，其难度可想而知。在这种情况下，工伤保险基金先行支付制度无疑是雪中送炭。据有关专家分析，先行支付制度实施后，将有2/3的第二、第三产业的劳动者会成为先行支付制度的潜在受益者，可以想见，在不久的将来，劳动者对先行支付制度的依赖性会越来越大，在这种情况下，首先面临的问题就是工伤保险基金的安全问题。
二、引起工伤保险基金先行支付基金安全问题的原因
（一）向未参保职工先行支付的工伤保险待遇或者工伤医疗费用不存在资金基础
根据《中国统计年鉴》显示，2009年和2010年各地方工伤保险基金均有结余，未出现财政赤字。然而设立了工伤保险先行支付制度之后，情况会有所不同。工伤保险基金主要由已参保职工的工伤保险费用组成。在先行支付制度建立后，工伤保险基金不仅要支付已参保职工的工伤医疗费用和待遇外，还要承担未参保职工的工伤医疗费用和相关待遇。可见，在工伤保险基金的收入来源未变的情况下，其支出将必定大大增加。
（二）新《工伤保险条例》对工伤保险待遇的支付项目和待遇标准作了较大变动
《工伤保险条例》中的工伤保险待遇项目是由社会保险经办机构和用人单位分别负担。尽管先行支付的范围只限于社会保险经办机构负担的法定工伤保险待遇项目，但新修订的《工伤保险条例》将其中原本由用人单位承担的住院伙食补助费、到统筹地区以外就医的交通食宿费、劳动能力鉴定费和一次性医疗补助金转给工伤保险基金负担。另一方面，根据目前部分统筹地区的一次性工亡补助金标准过低，难以保障工伤职工及其供养亲属的基本生活的情况，新《工伤保险条例》将一次性工亡补助金标准调整为上一年度全国城镇居民可支配收入的20倍。同时，为了避免工亡职工与伤残职工待遇相差过大，在提高一次性工亡补助金标准的同时，也适当提高了一次性伤残补助金标准 。因此，工伤保险待遇支付项目的增多及待遇标准的提高使工伤保险基金支付面临巨大压力，先行支付规定的实施更让这一压力达到前所未有的程度。
三、应对工伤保险基金先行支付基金安全问题的措施
基金安全是基金有效运行和先行支付的前提，先行支付制度的普遍实施必然会引发资金大量支出，如果入不敷出，先行支付制度将难以运行。因此，解决工伤保险基金先行支付基金安全问题显得势在必行。总的来说，解决基金安全问题无外乎“开源”和“节流”两种手段。“开源”就是增加基金的有效来源，“节流”则是从根本上解决问题的应对之策，即减少用人单位不参加工伤保险的数量，督促用人单位参加工伤保险。
（一）明确工伤保险基金先行支付的政府责任
工伤保险基金先行支付制度中的政府责任是《宪法》所确定的国家义务。我国《宪法》规定：“国家建立健全同社会经济发展水平相适应的社会保障制度。”“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家或者社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”具体到工伤保险先行支付制度的基金安全问题中，政府责任也可以从以下多方面体现：（1）监督用人单位缴纳工伤保险费；（2）保障工伤保险制度的有效运行，防范并惩治运行过程出现的违法行为并将相应的罚款纳入先行支付专门账户专款专用；3、在每年的财政预算中提供专项的资金用于支持工伤保险基金先行支付，以保障该制度的运行。
（二）效仿台湾地区的相关制度，设立专项基金，“以罚充养”
我国台湾地区也有工伤补偿先行支付制度，但其运行模式与大陆有所不同。台湾地区在工伤保险之外单独设立基金进行支付，其资金来源有别于工伤保险基金。根据台湾地区《职业灾害劳工保护法》第4条规定，未参加工伤保险而遭受工伤事故劳动者的补偿资金有两个来源：其一，地方政府出资。其二，雇主违反《职业灾害劳工保护法》支付的罚款。在用人单位没有缴纳工伤保险费用，工伤之后拒不支付工伤保险待遇的，社会保险经办机构先行支付之后，相关部门可以对该用人单位按照先行支付数额的一定比例进行惩罚性罚款，罚款所得纳入工伤保险先行支付专项基金。同时，结合我国的实际情况，建议在工伤保险基金下设立专门的先行支付基金，由政府财政拨款、工伤保险基金、对违法单位的追偿和罚款等共同组成。 （三）减少用人单位不参保的数量，提升违法成本，加大惩罚力度
作为“节流”之策，可以说“减少用人单位不参保的数量”对于从根本上解决工伤保险基金先行支付的基金安全问题将发挥重要作用。如上所述，用人单位一旦参保，便直接适用工伤保险法律关系，不存在先行支付。至于如何减少用人单位不参保的数量，可通过提升违法成本，加大惩罚力度来实现。我国现行《工伤保险条例》规定，用人单未为其职工缴纳工伤保险费，只要在社会保险行政部门责令的期限内补缴，并支付一定数额的滞纳金，就免去了罚款处罚；其次，即使可以向违法用人单位主张罚款，但罚款数额并不高，无法达到预期效果；第三，对用人单位处罚仅限于行政处罚，未采用刑事处罚。因此，有必要对不参保的用人单位加大处罚力度，将罚款的金额和上限大幅提高，增强社保征缴的强制性，同时引入刑事处罚，对其中逃避缴费金额较大或情节恶劣的用人单位追究相应的刑事责任。
四、结语
工伤保险基金先行支付制度是工伤保险制度乃至社会保障制度的重要补充，它顺应形势并在广大学者和实务工作者的呼唤中被规定出来，尽管目前还没有形成较为完善的体系并且面临诸多问题，尤其是工伤保险基金的安全问题，但“好的开始是成功的一半”，我们依然对该制度的远景持乐观态度，并且相信随着国家和政府责任不断贯彻和推进以及用人单位和劳动者法律意识的逐渐提高及其行为的逐渐规范化，工伤保险基金的安全问题必然会得到解决，从而更好地保障工伤保险基金先行支付制度的有效运行，从广度和深度上更好地保护劳动者的利益，实现该制度的最终目标。
注释：
《社会保险法》第41条规定：“职工所在用人单位未依法缴纳工伤保险费，发生工伤事故的，由用人单位支付工伤保险待遇。用人单位不支付的，从工伤保险基金中先行支付。从工伤保险基金中先行支付的工伤保险待遇应该由用人单位偿还。用人单位不偿还的，社会保险经办机构可以依照本法第63条的规定追偿。”第42条规定：“由于第三人的原因造成工伤，第三人不支付工伤医疗费用或者无法确定第三人的，由工伤保险基金先行支付。工伤保险基金先行支付后，有权向第三人追偿。”
一级至四级伤残职工增加3个月的本人工资，五级至六级伤残职工增加2个月的本人工资，七级至十级伤残职工增加1个月的本人工资。
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