城镇职工养老保险基金缺口问题研究
中图分类号：F842.67 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）26-0221-02
一、 城镇职工养老保险基金缺口的现状
从历年统计年鉴的数据分析来看，我国多数地区的养老保险基金收入大于支出，但结余并不多，一旦次年缴费人数下降就可能发生支付危机。根据《中国养老金发展报告2013》的最新数据显示，2012年中国城镇职工基本养老保险制度的个人账户空账达到2.6万亿元。但到2012年底，基本养老保险个人账户的累计记账额已达到29 543亿元，而基本养老保险基金的累计结余为23 941亿元。这意味着，即使把所有基金积累全部用于填补个人账户，个人账户仍然会有空账。隐性债务的显性化是比较复杂的，但从目前缴费人数不断增多、人口老龄化不断严重的情况可以看出，隐性债务会是个比较巨大的数额。
养老保险基金缺口不仅仅指表面的养老保险资金收入与支出不相符，还包括养老保险基金个人账户空账运行与隐性债务。我国实行半积累制的基金运作方式，即统筹账户与个人账户相结合的管理方式。统筹账户内的资金统一运作强调养老保险的互济性，资金本金与收益以本地区职工平均工资为基数进行发放；个人账户强调个人的贡献，资金本金与收益在职工退休时分期全部返还缴费职工。但由于种种原因，统筹账户内的资金不够支付当期退休职工的养老保险金，这时个人账户内的资金就被挪用以支付养老保险资金支付缺口，造成了养老保险基金个人账户的空账运行。隐性债务是社会养老保险隐性债务，是指现收现付制养老金计划终止时养老金计划参与者应得养老金权利的现值[1]。当期缴纳养老保险金的人越多，到期需要支付的养老金就越多，隐性债务越大。
二、城镇职工养老保险基金缺口的原因
养老保险基金缺口形成的原因是复杂的，是多种因素交织在一起形成的。可以从以下三个大方面来理解其形成原因。
第一，制度设计缺陷。首先是制度设计内的缺陷。养老保险制度从现收现付制向半积累制转制的过程中，没有设计出“老人”即转制前退休职工的养老保险金来源，“中人”的个人账户资金积累不足，这部分转制成本最终由当期的养老保险基金消化，形成了养老保险基金的历史债务；其次是退休年龄偏低。1991年6月国务院颁布《关于企业职工养老保险制度改革的》，对原职工退休年龄予以延续，即男职工满60周岁，女职工满50周岁，女干部满55周岁。与世界退休平均退休年龄相比，我国退休年龄偏低。另外，人均寿命不断延长、人们的身体素质不断提高，都显示了退休年龄应该适当提高。提前退休不规范，提前领取养老保险金加大了资金缺口。
第二，养老保险基金投资管理不善。养老保险基金投资管理是养老保险管理工作的核心，管理的不善使养老保险金的缺口难以填补甚至越来越大。首先是监管不严，养老保险金的挤占、挪用时有发生。2006年反腐败第一大案“上海社保案”，牵涉资金高达数百万。其次是缴费基数不实[2]。在我国，工资收入远远小于实际的劳动收入，源于工资收入分配复杂化、不规范。企业会以各种名义发放不统计在“工资总额”内的收入，而这部分收入是收缴时难以核定的。再次是对高收入者收缴基数低。我国规定养老保险基金缴费基数的最高额度是当地上年平均工资的300%，这样减弱了养老保险的互济性。最后是养老保险基金的投资运营形式单一。根据国家规定，养老保险基金的结余大部分用于存入银行或购买国债，投资形式单一，投资收益率低。
第三，人口老龄化与通货膨胀的影响。当某国或某地区60岁及以上人口占该国家或地区总人口的10%以上，或65岁及以上人口占总人口的7%以上时，该国家或地区则称为老年化社会或地区[3]。老年人口增多而劳动年龄人口减少，即领取养老保险金人数增多而缴费人数减少，这无疑会加大养老保险金缺口。通货膨胀会使统筹账户与个人账户内的资金贬值。在投资收益率不高的情况下，高通货膨胀率会使养老保险基金严重缩水。
三、解决城镇职工养老保险基金缺口问题的对策建议
养老保险基金缺口形在成的原因是复杂的，相应的，要消除缺口也要采取各种措施相互配合解决问题。可以从以下几方面解决问题。
第一，化解转制成本，强调政府责任。政府加大财政投入力度，增加养老保险资金补贴在财政支出中的比例，实现政府对养老保险资金的兜底作用；计划经济时期，我国长期实行低工资政策，职工的很大一部分贡献被凝结在国有资产内。所以，在养老保险资金出现缺口时，变现部分国有资产体现了国有企业对职工养老的反哺作用；发行养老保险福利彩票。福利彩票有着成本低、成效大的优点。目前发展较好的福利彩票、体育彩票为福利事业与体育事业筹集的一部分资金。借鉴福利彩票、体育彩票的成功经验发展养老保险福利彩票，再进行适当的宣传，定会化解一部分养老金缺口。
第二，完善养老保险基金监管机制。养老保险基金的监督管理应包含基金运营的各个环节，包括资金的筹集、运营、支付。制定完善养老保险金筹集制度，严格按照规定进行养老保险基金的征缴，一旦发现漏缴、欠缴行为绝不姑息。加快制定投资多元化、市场化的投资方案，提高养老保险基金投资收益率。建立更加合理的支付机制，养老保险金随着经济的发展、物价的提高不断调整。对于提前退休者要相应减少资金支付。对养老保险基金的监督要建立信息披露制度，让在职职工、离退休人员、企业、全体大众都参加到监督中来，确保养老保险基金的正常运行。
第三，完善养老保险基金投资机制。目前，我国养老保险基金的大部分用于存入银行或购买国债，在通货膨胀的影响下，养老保险金极容易贬值。应尽快建立多渠道的投资机制，分散投资风险。坚持养老保险金投资运营市场化、多元化的原则，建立专门的社会保险投资机构进行运营，保障养老保险基金的安全。政府要为养老保险基金的运营营造良好的政策与市场环境，与发展金融市场、完善社会保障体系有机结合起来。加大对公司债券、股票、实业项目（如大型建设项目、基础设施建设项目等）的投资，来提高养老保险基金投资的收益率，弥补养老保险金的缺口[4]。
第四，向社会筹集――举办各种形式的慈善晚会，企业家、商人、明星、歌手都应伸出自己的援手。在2009年6月举行的中国政协十一届常委会会议上，蔡继明委员说：“中国权威部门的一份报告显示，0.4%的人掌握了70%的财富，财富集中度高于美国。”财富取之于民，用之于民。制定各种政策，激励占有大量财富的人为养老保险基金缺口的弥补贡献一份力量。每年定期举办慈善演出，邀请明星、歌手、企业家前来助阵，现场观众也可以参加捐赠，所得收益悉数纳入养老保险基金统筹账户。这种发动全社会的力量尤其是财富占有者的力量，能在一定程度上缓解养老保险金的支付压力。
第五，延迟退休年龄。随着经济的发展、生活水平的提高，人们的身体素质和平均寿命都大大提高了，这是可以延迟退休年龄的基础因素。退休年龄延长，可以减少养老保险基金的支付，增加养老保险基金的收入。由于老龄化的到来，每延迟退休一年就带来相当大数额的养老保险金收入[5]。
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