辽宁地方财政收入质量存在的问题及对策
中图分类号：F810 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）27-0084-02
地方财政收入作为地方国民经济运行质量与效益的集中体现，是检验地方整个经济运行质效的一个重要标志。近几年来，不少地方财政收入增幅呈“超常规”、“跳跃性”发展，大大超过地方经济发展的增长速度。从表面上看，是一种喜人的局面。但就社会经济发展的规律、地方财政收入的结构和运行状况分析，其隐患严重。本文重点分析地方财政收入质量的概述及考核方法，结合中国的实际国情，提出中国地方财政收入质量存在的问题，并提出相应的对策。
一、地方财政收入质量的概述
地方财政收入是地方政府为满足其职能的需要而通过一定形式集中起来的货币资金。所谓的财政收入质量是指财政收入的合法性、合理性和真实性，以及财政职能在组织收入中实现的程度。主要从合法性、合理性、真实性三个维度进行评价，同时兼顾财政职能实现的程度。地方财政收入质量问题应引起有关方面的高度关注：其一，财政收入的质量是政府管理和服务质量的保证。合法性收入下的生活才是高质量的。其二，财政收入的取得方式影响着经济和社会发展。比如果实要合理采摘，不能以折断树枝或砍树的方式摘果子。其三，政府取得财政收入的执法行为具有导向效应。政府行为对私人具有导向效应。
地方财政收入的质量高低主要看其收入规模是否与经济发展水平相适应、其收入结构是否合理、其资金是否是真正可用的政府财力。也就是说，没有一定数量的财政收入，也就无从谈财政收入的质量；在财政收入数量一定的条件下，如果财政收入的结构不合理，也会影响财政收入的质量；而财政收入是否真实地代表有使用价值的社会产品并是否真正成为政府的可用财力，这是财政收入质量的直接体现。
二、地方财政收入质量考核指标体系
（一）地方财政收入质量考核的合法性指标
所谓的地方财政收入合法性是指在地方组织财政收入过程中是否执行了相关的税法，税收征管法、行政法规和行政处罚法规等。以征税为例就是有无“收过头税”、“有税下征”、“寅吃卯粮”、“应退不退”、“应减不减”等违法的情况。考核方式通常采取抽样方式检查各项法律法规、规章、办法措施条例等的执行情况。一般有执法准确率、执法执行质量等。
（二）地方财政收入质量考核的合理性指标
所谓的地方财政收入合理性是指在地方组织财政收入过程中各项指标是否在合理的区间内。具体包括规模分析指标、构成分析指标、趋势分析指标和效果分析指标等包括规模分析（财政收入总量）、构成分析（如财政收入占GDP比重、税收占财政收入的比例、主税收入占税收收入的比例等）、趋势分析（如税收增长率、财政收入增长率、财政收入增长弹性等）、效果分析（如税收收入产业比率、税收收入行业比率等）等指标。如A、B两市2012税收收入分别为80亿元和56亿元，财政收入分别为100亿元和80亿元；A、B两市2013年税收收入分别为104亿元和61.6亿元，财政收入分别为125亿元和100亿元。从总量来看2013年较比2012年A、B两市税收收入增长率分别为30%和10%，财政收入增长率都是25%，A市税收收入增长超过B市质量指标优于B市，而B市2013年非税收收入对财政贡献大，说明财政收入质量不佳。
（三）地方财政收入质量考核的真实性指标
所谓的地方财政收入真实性是指在地方组织财政收入过程中各项指标是否真实可靠，有无虚构、虚假入库、空转”和“买税”等情况。 财政收入的信息质量主要是考察财政收入数据信息的真实性。财政收入直观地表现为一定数量货币收入的数据信息，而这些数据信息是政府和社会公众的利益，必须保证财政收入数据是不存在虚假现象，这种虚假又可以分为财政收入的虚增和虚减。
三、辽宁地方财政收入质量存在的问题
（一）地方财政存在着收入规模“虚涨”的问题
所谓的收入规模“虚涨”是指财政总收入增幅高，可用财力增幅低，财政收入高增长与拖欠干部职工工资问题同时并存，财政收入增长速度与地方国民经济增长速度比例失调。成地方财政收人规模虚涨的原因主要是两个方面：一是主观上的原因，包括地方财源建设枯竭，发展的自然基础差，制约了地方财政收入的增长。二是主观上的原因，包热括列收列支收入项目增多、数量大，行政干预，争排名、争虚荣以及收入“空转”等。
（二）税收“流失”问题依然突出
虽然近些年执法力度加强，收入“流失”问题一定程度上得到缓解，但相比较而言，问题依然突出。具体包括：一是由于征管工作不到位，造成财政收入流失。如对个人所得税的征收，在全省乃至全国约有80%的县市征收不到位。二是征管人员素质不高，有税却难以收缴入库。三是地方保护主义干扰依法征收，突出表现在中央“两税”（消费税、增值税），地方完成上级收入任务，能得到税收返还基数后，便责令税务部门罢手不收。四是随意越权减免税收。
（三）财政收入构成不尽合理
在较为合理的地方财政收入中，地方固定收入应占总收入的较大比重，才能保证地方正常的预算支出。在部分地方的财政收入构成中，列收列支收入与地方工商税收收入并驾齐驱，加上城建税、教育费附加等专项收入，列收列支的收入比重，几乎超过了地方工商税收入的比重。这种畸形的财政收入结构，如果任其发展，最终将会使地方财政逐步丧失引导和调节地方宏观经济发展的职能作用，不利于国家政权的稳定与巩固。
（四）个别地方存在着盗转税收、索要回扣的现象 盗转税收问题，虽超收，发展到奖励变回扣、回扣变索要。以回扣比例要挟地方政府，最高的回扣率达60%，致使国家税收大量流失。类似情况，在不少地方征收部门存在着。有的单位和个人存在着有税不收、无奖励政策不收、无回扣不收问题，严重扰乱税收征管法的贯彻执行，造成大量财政收入流失。
四、提高辽宁地方财政收入质量的建议
（一）加大对财政收入质量的监管力度
由于追求增长的短期性行为大量存在，地方政府存在着严重的收入质量监管在质量监督失控问题，提高地方财政收入质量，监督是首要问题，应加大监督力度。具体包括：一是要加强对非税收入的监控和检查，严格控制财政部门设立收入过渡户的数量，加强过渡户缴库情况的检查。二是要进一步加强税收征管和税务检查，从违规制定税收优惠政策，减免税审批，查补税款等方面进行税务工作检查，进一步核实税基，强化税源监控，狠抓税收征管，做到应收尽收。三是创新监督模式，采用异地交叉、上下联动等方式开展财政收入质量检查，提高检查成效。
（二）加强征收监控，规范征管行为
加强征收监控，规范执法行为对于提高财政收入质量非常重要。具体应采取以下措施：一是要彻底改革现行的以税收专管员管户征收为主要的征管方式为纳税申报征收。在发达国家，税收征纳均以纳税人申报缴税为主要征收形式，辅之以严格的稽查惩处措施，形成系统的申报、缴纳、稽查、征处体系，改少、管人治为依法治税、依法征纳、依法管理。这样，才能根治税收征管中的违法行为。二是要全面提高税收干部政治素质和业务素质。要采取多渠道、多形式的培训手段，努力提高现有财税干部的政治、业务素质，提高工作、服务质量，坚决堵塞因财税干部队伍素质因素而造成国家财政收入流失的漏洞。
（三）规范收费制度，把非税收入控制在合理的范围内
政府性收费是满足政府职能需要的一种筹资方式，但不能简单地把弥补地方财力不足作为政府收费的依据。为了使地方财政收入结构更为合理，必须规范税与费的关系，把非税收入控制在合理的范围内。应清理地方收费项目，取消各种不合理的收费项目；对凭借政府权力、行政管理职能或社会管理职能收取的行政事业性费用和基金，因为与税收性质基本相同，可通过“费改税”来切断收费与部门利益的联系，如开征燃油税、教育税、社会保障税、环境保护税等；对必须保留的收费项目实行规范化管理，如实行目录管理、收费公示制度、统一票据制度、“收支两条线”管理等。
（四）进一步加大打击力度，依法追纠责任
对国家财政收入管理中的违法犯罪行为，要加大打击力度。打击不力，是税收征管中违法犯罪活动屡禁不止、犯罪分子胆大妄为的诱因之一：现行的国家税收法律法令、法规，其内容较为完善，问题在于如何严格执法、严肃执法对违反国家税收法规、触犯刑津的行为，要做到定期专项打击与长期严格执法、违法必究相结合，突破地方保护主义的干扰，不姑息、不保护、不手软，要真正做到执法必严、打击有力、预警有效。这样，只要坚持不懈、持之以恒地抓下去，把规范管理、依法管理与严厉打击有力结合起来，加强地方财政收入管理，提高地方财政收入质量，实现整个国民经济健康快速发展的目标就一定能够达到。
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