论我国财政立法的不足
作者简介：刘琪琳，华中师范大学法学院2012级本科生。
中图分类号：D922.29 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2014）10-196-02
一、 我国财税法法律体系
法学上体系的思考主要是为了理顺法律各组成部分之间的关系，使其处于同一指导思想之下，消除价值判断上的矛盾。我国法律体系建设正处于不断规范和完善的关键时期，其中与我国经济发展相关的财政法体系具有重要的地位。它是是我国法律体系的重要组成部分，也是执行财政政策和规范我国财政行为的有效保证。我国财政体系的和财政法概念紧密联系，对财政法的概念理解不同，就有不尽相同的财政法体系划分方法。
财政法是调整国家在财政分配过程中与财政管理相对人所形成的财政关系的法律规范的总称，其调整的对象是财政关系，是国家财政分配活动中所产生的社会关系。这种财政关系主要包括财政管理体制关系，财政管理关系，财政收入关系，财政支出关系，财政监督管理关系。按照此概念，可将我国财政立法体系分为以下四个部分：财政管理体制法、预算法、财政收入法、财政支出法。
二、 我国财政立法的不足――财政法体系角度
自新中国成立成立以来，尤其是我国从1978年改革开放到结束计划经济实现市场经济以来，我国一直在保证经济稳定发展的前提下不断完善财政法体系的建设，有关财政法体系的建设已经取得了很大的成果。除现有成果外，国家也逐步开展有计划，有规模的财政立法活动。我国的财政法体系建设已经有了值得肯定的成果，但深入分析，不难看到我国现有财政法律体系与建立社会主义市场经济体制、健全财政法制以及实现依法理财、依法治财的要求相比，还存在许多不足，有一定的距离。因此，为了更好地完善财政法律体系进而发展市场经济，应当尽快解决目前存在的各种问题。结合上文对财政法体系的分析，财政立法主要有以下缺陷。
（一） 财政管理体制法
财政管理体制法是财政管理体制的法律化，是指调整不同的国家机关之间、中央国家机关与地方国家机关之间、地方各级国家机关之间在划分财政收支范围和权限的过程中产生的社会关系的法律规范的总称。目前我国财政管理体制法立法方面的不足主要存在于财政管理体制――分税制。我国虽已实施分税制，但对分税制的立法较少，这也是分税制实施以来，中央政府与地方政府财权事权，主要是事权划分不明确的原因之一，因此，对分税制进行法律化规制，是十分有必要的。
（二）预算法
预算法是调整国家在进行预算资金的筹集和取得、使用和分配、监督和管理等过程中所发生的社会关系的法律规范的总称。财政预算法对于国家实现财政收支必不可少，它可以保证政府财政行为有序、规范、科学地进行。财政预算法主要包括预算编制、审批、执行和监督等方面的法律规定，也包含财政的支出，收入和管理。
《预算法》第二十八条规定“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”这使得地方政府在财权上交、事权下放后，通过各种渠道融资，隐形债务规模越来越大，中央代地方政府发债券的方式维持不了太久。从近年来国家审计署审计报告显示的情况来看，预算违纪违法现象层出不穷、屡禁不止，致使预算权威性受到了很大损害。探究原因，与现行预算法存在的诸多缺陷关系密切。因此《预算法》应应时而变，与整个财政法体系相协调，与社会现实相适应。
（三） 财政收入法
财政收入法主要包括税法、公债法、费用征收法、彩票法，除此之外还包括一些特有的财产收益法。财政收入法中最重要、最特殊的无疑是税法，这种特性不仅表现在规范数量多，覆盖面广，更主要的表现在它逐渐发展出一个相对独立的内部体系。随着公共财政、依法治税和税制改革的发展，考虑到建立社会主义市场经济法律体系，制定一部规范税收基本问题的税法通则已迫切地提上国家立法议程，并受到社会的广泛关注。在我国很多学者提出了税法通则的构想，可是相关立法却迟迟没有下来。除了税法通则的问题，我国还存在税收法律法规制定主体错位、地方没有真正意义上的独立的税收立法权。
除了税收外，费用征收法也有其相应的不足之处。费用是政府基于一定的受益关系或行政管制目的而收取的代价的总称，它包括规费、收益费和特别公课三种形式。长期以来，由于我国对收费太不注意从法律的高度加以规范，政府行使费用权的随意性比较大，造成企业和个人的合理负担明显加重。虽然当前“费改税”工作重点在于规范费用征收，但具体的过程仍然停留在政府权力内部运行的阶段，费用的征收依据、征收标准、征收程序及权利救济都为进入法律调整的范围。所以，费用征收法在中国存在广泛的发展空间。
（四） 财政支出法
财政支出法主要包括财政转移支付法、政府采购法、政府投资法和财政贷款法。对上述法律的立法重点在于其各自的标准、程序、管理和监督。目前除了《财政采购法》外，其余部分都明显缺少深度的法律干涉，使财政权力存在很大的自由裁量的空间。尤其是在财政转移支付方面，在此法律层面上，我国立法尚处于空白状态。2003年，十届全国人大常委会立法规划将《财政转移支付法》列入，但至今相关草案未见公布。2007年，财政部表示《财政转移支付暂行条例》起草工作已完成，有望于2008年推出，但这部条例至今尚未公布。因此，至今关于财政转移支付的法律制度还散见于《民族区域自治法》、《预算法》中，且规定都很模糊。为了防止权力的滥用，强化财政支出法确有其必要性。
总结以上财政立法的缺陷，主要可归纳为一下几个方面：第一，财政法律体系还不健全；第二，财政立法相对滞后；第三，财政立法的统一性、协调性有待加强；第四，立法质量不高。 三、 对我国财政立法的建议
完善现有的财政法体系，对于促进财政事业发展，保证国家稳定财政秩序，实现依法治国具有重要的理论和现实意义，也是我国在加入WTO之后促进经济发展的重要措施。因此，针对我国财政立法的不足与缺陷，提出相对应的完善建议也是十分必要的。
（一） 财政管理体制法
在财政管理体制法方面，最主要的是对我国先行财政体制管理制度即分税制进行法律规范化、明确化。明确中央政府和地方政府以及各地方政府之间财权与事权的划分，将其用法律法规的形式具体规定，避免出现分权不清、分权不合理的情况。
（二） 预算法
对法律的完善首先要明确理念，预算法也是如此。通过预算实现对政府财政收支权的有效控制，就是预算法的首要理念，也称预算控权。其次应从以下几个方面对其进行完善：（1）贯彻“先有预算后有支出、没有预算不支出”之预算法原则；（2）建立预算编制与执行相分离的预算管理体制；（3）建立临时预算制度；（4）建立社会公众参与的民主预算审查制度；（5）建立并落实预算实质审查制度；（6）加强对预算执行的监督；（7）完善预算法律责任。
（三） 财政收入法
在财政收入法方面，主要是完善税收法和费用征收法。税法方面，首先，国外税收立法例是值得学习借鉴的。我国应认真总结税收立法经验，研究和着重解决建立税法通则过程中存在的理论与实际问题，积极推进这一税收法治建设的基础性工作。其次，纠正税收法律法规制定主体的错位，将税收法立法主体的权力真正收归人大。最后，赋予地方一定的税收立法权，使税收法能因时因地制宜。在费用征收法方面，费用的征收标准、征收依据、征收程序及被征收人的权利救济都应当纳入法律调整的范围。
（四） 财政支出法
对财政支出法的完善，主要在于制定完善《财政支付转移法》。首先，应明确我国财政转移支付的立法目的。我国在建立财政转移支付法的过程中应确立其基本目的，即促进各地区公共服务水平的均等化，在实践中则体现在两方面：一是要求建立横纵向相结合的立体转移支付制度；二是要求政府财政行为和此制度设计的重点都应由解决“行政管理服务的均等化”转化为实现“公共服务的均等化”。其次，应加快财政转移支付的立法进程。具体包括理顺各级政府事权与财权的关系，提高财政转移支付的立法层次，规范财政转移支付结构，完善横向转移支付制度，健全财政转移支付监督机制。
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