我国农业转移人口市民化的现实困境及其化解之道
中图分类号：F3236 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2014）08-0028-04
作者简介：王敏鸽（1978-），女，陕西礼泉人，中共咸阳市委党校讲师，研究方向：宏观经济学。
农业转移人口的主体就是我们所说的农民工。农民工是伴随着中国改革开放进程出现的一个特殊群体，自1982年国务院提出“允许农民进城开店、设坊、兴办服务业、提供各种劳务”以来，从第一位农民进城务工开始，截至2012年年底全国农民工总量达到了26261万人。可以用六个“最”来概括他们的特征：一个人类历史上规模最大的群体，在最短的时间内，涌入最没有准备的城市，承托起规模最大的制造业，创造出数量最多的廉价商品，用最低廉的成本，改写了世界经济版图。这个占中国总人口数近20%的社会群体为中国经济的腾飞做出了不可磨灭的贡献，让中国迅速成为世界第二大经济体。然而长期以来他们却无法融入城市与市民享有同等社会保障和公共服务待遇，城市对农民工持有的基本态度是“经济接受，社会排斥”。在党的十八届三中全会、中央城镇化工作会议对未来中国城镇化进行总体部署的背景下，如何让农民工这个城镇化的主体人群逐渐融入城市，真正成为城市新市民，已成为城镇化健康发展中的重大战略问题。
一、农业转移人口市民化的重大意义
党的十八届三中全会、中央城镇化工作会议提出要推进以人为核心的城镇化，把推进农业转移人口市民化作为城镇化的首要任务。农业转移人口市民化意义重大，它是城镇化的核心内容，是推动城镇化健康发展的重要动力，也是解决“三农”问题的根本途径。
（一）农业转移人口市民化是城镇化的核心内容
2000年7月举行的世界城市大会，将城镇化定义为：是以农村人口向城市迁移和集中为特征的一种历史过程，表现在人的地理位置的转移和职业的改变，以及由此引起的生产和生活方式的演变。这是对城镇化内涵的全球性共识，也应该成为我们衡量和推进城镇化的重要依据。由城镇化的定义可以看出，城镇化的主体是人，任何城镇化归根结底是“人的城镇化”，是农业转移人口市民化的全方位转变，其中不只是人口从农村到城市的物理空间上的变化，也包括职业上向非农产业的转化，更主要的是生活方式、价值观念、心理和文化情感的变化。长期以来，在我国的城镇化实践中并没有将人的城镇化作为核心内容，而是将大量基础设施的建设、拆迁改造和房地产开发等作为城镇化的主要内容。同时由于制度和政策改革的滞后，大批农民工进入城市后无法获得真正的市民身份，无法在就业、子女教育、医疗、社会保障、住房等公共服务领域享受与城镇居民同等的待遇。这样的城镇化只能是不成熟的城镇化，是“伪城镇化”和“半城镇化”。要解决“伪城镇化”和“半城镇化”问题，实现真正意义的城镇化，就要切实关注农业转移人口的市民化问题，通过户籍制度和一系列的配套制度的改革，让农业转移人口真正留在城市，在就业、教育、医疗、养老、社保等方面与城镇居民享受同样的权利，实现生活方式、价值观念的转变，融入城市成为市民。
（二）农业转移人口市民化是推动城镇化健康发展的重要动力
农业转移人口市民化将是推动城镇化发展的重要动力，主要表现为：第一，扩大内需。农业转移人口定居城市必将带来大量的基础设施、公共服务设施以及住房建设的投资需求，同时，农业转移人口市民化的进程中，随着其生活方式、价值观念的转变对日用消费品、住房、汽车等的需求会大大增长，从而成为拉动消费需求的生力军，为经济发展注入强大的动力；第二，为城镇化提供生产要素。一是劳动力要素。农业转移人口市民化将为城镇的经济发展提供更加稳定可靠的劳动力，从长远来看将有利于劳动者素质的提升和产业结构的调整升级。二是土地要素。农业转移人口进城将减少农村建设用地的需求，如果配以相关的制度改革让农业转移人口带着农村建设用地和宅基地指标进城，将大大缓解城镇化进程中的土地要素供应问题。三是资金要素。农业转移人口到城镇定居会带来一定量的资金。
（三）农业转移人口市民化是解决“三农”问题的根本途径
“三农”问题是我国社会经济发展的重要问题，是全民实现小康社会的关键所在。当前我国农村经济发展面临的最大问题是人多地少、分散经营、人地关系紧张，在这种条件下农村经济很难得到有效的发展，农民很难通过提高生产效率来实现农业增产增收。要从根本上解决这个问题，就要减少农村人口让大量的农村富余劳动力向非农产业和城镇转移，增加农村居民人均资源占有量，提升农业生产规模化、集约化、市场化水平，加快农业现代化进程，解决农业增长、农村稳定、农民增收问题。同时农业转移人口市民化也是工业反哺农业、城市反哺农村的重要渠道，此举将促进城乡基本公共服务均等化，逐步缩小城乡差距，实现城乡共同繁荣发展。
二、推进农业转移人口市民化的现实困境分析
当前，由于我国的特殊国情等原因，农业转移人口市民化过程中面临着诸多困境。
（一）城镇不愿接纳
我国农业转移人口多为跨区域流动，在跨区域利益有效协调机制尚未形成的背景下，任何城镇都不愿接收本辖区以外的人在本地无条件入户。首先，人口流入地的利益没有得到有效的保障。对于人口流入地的城市来说，随着人口的增加城市建设用地需求量必然会增加，在当前建设用地指标严格控制管理的情况下，城市建设用地指标并没有和人口的增加挂钩；其次，城市资源环境承载压力增大。农业转移人口大规模流入会导致城市资源环境承载压力加大，加重城市的交通拥堵、环境污染、用水用电紧张、住房紧张等“城市病”；再次，巨额的财政压力。当前中央和地方的公共服务财政分担机制尚未形成，基本公共服务的统筹主要以地方供给为主，在此背景下，农业转移人口市民化的巨额公共成本成为地方财政一个不小的压力。据中国社科院发布的《中国农业转移人口市民化进程报告》测算表明，目前我国农业转移人口市民化的公共成本人均约为13万元。因此，城镇并不愿意接纳农业转移人口。 （二）农民不能安心进城
即便是城镇愿意接纳农业转移人口，但在城镇社会保障制度和户籍挂钩、城乡统一的劳动力市场尚未形成、农民在农村的土地权益尚未有效保护的背景下，农民也不能安心离开农村，顺利进入城市。第一，在二元户籍制度的背景下，农业转移人口并不能平等享受到城镇的基本公共服务。城镇基本公共服务与户籍制度相挂钩的现实将农业转移人口排除在城镇的社会保障体系之外，农业转移人口在养老、医疗、住房、子女教育等公共服务领域无法和城镇居民享有同等的权利，合法权益得不到有效保护；第二，城乡一体化的劳动力就业制度尚未形成。制度化的、稳定地吸收农村剩余劳动力的城镇化就业机制尚未形成，农业转移人口目前仍不能享受到与城市居民平等的就业权利，城乡二元的劳动力就业机制仍未从根本上突破，进城的农业转移人口只能通过次级的劳动力市场寻找那些稳定性差、收入低、劳动强度大、无福利、无保障、无晋升机会的边缘性职业和岗位，很难进入城镇正规体制，更难融入城市；第三，农民对土地难以割舍的情怀。长期以来，由于农村基本公共服务短缺，土地不仅发挥着生产功能，更重要的还承担着养老保障等社会功能。加上近年来国家取消农业税，又陆续出台一系列惠农补贴政策，再者出于对城市拆迁补偿的巨大利益的预期，使农民对土地更加难以割舍。特别是在当前农业转移人口在农村的承包经营权、宅基地用益物权、集体经济产权等权利尚不明晰且未能得到有效保护的情况下，农民将无法安心离开农村。
（三）农业转移人口主观上融入城市的能力不足
与在城市成长的居民相比，在乡村成长的农业转移人口在社会阅历、人脉关系、教育水平上都缺乏竞争优势，农业转移人口自身的文化技术资本和社会资本已经成为影响其市民化的重要因素。
第一，农业转移人口的文化技术资本缺乏。我国农业转移人口受教育程度普遍不高，以农民工为例，我国农民工初中、高中、中专、大专及以上文化程度分别占605%、133%、47%、57%；接受过非农职业技能培训的农民工比例仅占256%；农民工从事的行业中，制造业的占357%，建筑业占184%，服务业占122%；平均工资较低为2290元/月。农民工文化程度低导致其就业行业单一、收入较低，同时大多数人也没有能力进一步提升文化技术资本。因此，农业转移人口文化技术资本的“先天积累”和“后天形成”均不足，使得农业转移人口的自我发展能力难以提升，成为其市民化的内在瓶颈。在当前中国经济转型升级的背景下，低素质的农村富余劳动力的供给和相对高素质的劳动力需求之间的矛盾日益尖锐。
第二，农业转移人口的社会资本缺乏。首先，农业转移人口私人社会关系主要通过亲缘、友缘和地缘为纽带建立，与市民基本上没有交往；其次，职业是实现人的社会融入的重要载体，但是农民工在城市社会链条最底层，所从事的大多是收入低、不稳定的工作，在职业方面接触城市市民并与其建立有效社会联系的机会非常少；再次，参与社会组织也是人们建立社交网络的重要途径，然而当前农业转移人口社会融入中缺乏有效的组织载体，无论是单位组织、社区组织，基本都不涵盖农民工。再者加上市民对农业转移人口心理上的戒备和歧视更谈不上与其交往了。所有这些都使农业转移人口难以突破固有的社交网络，融入到城市生活中成为城市的一分子。
三、农业转移人口市民化困境的化解之道
当前，我国已进入城镇化加快转型和发展的重要时期，无论是从现实需求还是从发展趋势看，都要加快农业转移人口市民化的进程。面对农业转移人口市民化进程中的困境，可考虑从以下几方面化解：
（一）提升城市接纳农业转移人口的动力
第一，创新建设用地管理制度，实现人口流动的土地平衡。土地是城镇化也是农业转移人口市民化的重要载体。对于人口流入地来说，实现人口的增加和建设用地指标挂钩是一项必要的改革。该问题的解决需从顶层设计做起，在严格控制建设用地指标，保障耕地规模的前提下，应考虑建立全国统筹土地指标运营体系，以土地指标交易模式，统筹解决跨区域人口流动的土地指标问题，并根据流入地人口的流入数量给予相应的倾斜。探索建设用地指标可以随农民工带到流入地的途径，实现劳动力和土地指标跨区域再配置，保证人口流入地得到相应的土地使用权。
第二，建立中央、省级政府、地方政府共同分担农业转移人口市民化成本机制。此举将有利于分担人口流入地政府财政负担。建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制，积极推进农业转移人口市民化的进程。具体操作中，就中央层面来说，要加大中央政府对于跨省农业转移人口集中流入地区的支持力度，通过建立跨省农业转移人口集中地区稳定长效的财政转移支付制度，形成人口流入地政府吸纳外来农业转移人口的激励机制。省级、地市级范围内的人口转移成本分担和转移支付可以参照中央层面方式办理。在转移方式上，依据农业转移人口的具体数量以及相应的层级事权逐项明确转移资金额度，如在教育权保障上，可以借鉴一些国家实行教育券制度，①对有教育需求的家庭发放教育券，学生凭教育券到流入地接受教育，而流入地可凭教育券向上一级政府财政支取教育经费。
（二）保障农业转移人口的权益，让他们安心进城
农业转移人口只有在农村的土地产权得到保护的前提下才能“安心离开农村”，只有在能够享受城市基本社会保障的前提下才能“顺利进入城市”，这需要改革完善当前的政策制度，在制度上保证他们“安心离开农村，顺利进入城市”。
第一，以保护农民产权为核心推进土地制度改革，是确保农业转移人口市民化的关键所在。土地是农民最基本的生活资料和维持生计的基本保障，也是农业转移人口市民化的最大资本。当前农村土地管理制度改革，必须以明晰土地的产权为前提，明晰的土地产权能够使农民的利益得到尊重与保护。首先，在农民家庭承包经营土地确权登记的基础上，稳定农村土地承包关系并保持长久不变。在坚持和完善最严格耕地保护制度的前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。其次，对农民宅基地进行确权登记，允许农民宅基地使用权及其附属物自由交易。再次，对农村集体合作社权益，包括合作社拥有的农村集体建设用地权益实行股份化改造，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。在产权明晰的基础上，使农业转移人口在乡村的基本经济权利得到有效保障，从而为建立相应的资源有偿退出机制打下基础。改革的目标就是让农民“带资进城”、“带财产进城”，这样首先就可以有效解决农业转移人口市民化进程中需承担的个人成本。同时政府也可以将一部分土地增值税、物业税等用于给农业转移人口的子女建公立学校，建设廉租房、经济适用房等，让农民真正享受到土地改革的红利，享受到城镇化的红利，体面进城。 第二，实现城乡统一的就业制度改革。稳定的就业才能带来稳定收入，让稳定生活有可靠的经济保障，建立城乡统一的就业制度为农业转移人口的稳定就业提供制度保障。为此首先应对《劳动法》及其相关的法律法规进行修复完善，制定就业平等、禁止就业歧视的法律原则，保证农业转移人口与市民享有平等的就业权利；其次，逐步建立城乡统一的劳动力市场，将农业转移人口就业纳入国家统一的就业政策范畴，取消各种就业准入制度，逐步建立和完善统一开放、竞争有序、城乡一体化的劳动力市场，使农业转移人口可以和市民一样在统一的劳动力市场上进行公平、公正、公开的就业竞争；再者，在劳动力报酬方面要切实保障农民工同工同酬。
第三，以实现公共服务均等化推进户籍制度改革。十八届三中全会提出“加快推进户籍制度改革，推进农业转移人口市民化，逐步实现城镇基本公共服务覆盖常住人口，把进城落户农民完全纳入到城镇住房和社会保障体系，在农村参加的养老保险和医疗保险规范接入城镇社保体系”。这对实现公共服务均等化的户籍制度改革提供了政策上的支持。在建立财政转移支付同农业转移人口挂钩机制和以保护农民权益为核心的土地制度改革的基础上，构建基本公共服务均等化的户籍制度改革是可以实现的。同时城镇应尽量放宽落户条件降低入户门槛，让在城镇拥有固定居所和有相对固定工作、稳定的收入的人都可进城落户，在落户城市的选择上尽量引导农业转移人口就近、就中小城市入户。
（三）提高农业转移人口融入城市的素质和能力
第一，构建农业转移人口职业技能培训机制。国家要加强对农业转移人口的职业技能培训。要通过建立健全培训体系、丰富培训内容、加大培训投入、提高培训质量等措施，逐步建立起农业转移人口职业培训机制。首先，进一步健全农业转移人口的培训体系。农业转移人口的培训机构要以现有的各类成人学校、就业培训中心和农技培训中心为基础，积极引导园区、企业、科研机构和工会、妇联、共青团等组织参与农业转移人口的培训；其次，加大财政投入保障农业转移人口培训资金。中央和地方各级财政要从财政支出中安排专项经费扶持农民工培训工作，对需要进行培训的农民工提供一定数量的补助金额，帮助农民工实现后天文化技术资本的积累；再次，建立健全符合多层次就业需要的职业培训网络。各级地方政府应该充分发挥主导作用，根据当地劳动力市场的需求，委托具备资格条件的各类职业培训机构以及用人单位共同做好对农业转移人口的职业培训工作，保证农业转移人口培训工作的质量。
第二，提升农业转移人口社会资本。首先，充分发挥社会组织的作用。一些非政府的社会组织像居委会、社区中心、文化团体等不仅是拓展农业转移人口社会网络的重要渠道，而且是促进农业转移人口与市民相互交流的重要纽带。这些社会组织可以通过开展丰富多彩的活动，引导农业转移人口积极融入城市生活，营造良好的人际关系；其次，对农业转移人口来说，要加强自身素质的培养，主动接受职业培训及知识教育，提高自身的素质和能力，在工作和日常生活中，主动与同事、邻居等进行交流和往来，拓宽自己的社交网络。同时要努力融入城市文化，增强对所在城市文化的认同感；再次，加大舆论宣传让广大市民充分认识到农业转移人口对当地经济发展做出的贡献以及他们为此付出的艰辛，自觉消除心中对他们的偏见、排斥、歧视和不满，在心理和行动上接纳并帮助农业转移人口尽快融入城市生活。
注释：①教育券制度：由诺贝尔奖得主美国经济学家米尔顿?弗里德曼提出，教育券是政府把原来直接投入公立学校的教育经费按照生均单位成本折算以后，以面额固定的有价证券（即教育券）的形式直接发放给家庭或学生，学生凭教育券自由选择政府所认可的学校（公立学校或私立学校）就读，不再受学区的限制，教育券可以冲抵全部或部分学费，学校凭收到的教育券到政府部门兑换教育经费，用于支付办学经费。在我国支持教育券制度的学者认为，教育券制度将选择权交给学生及其家长，是平衡人口转移情况下地区利益，解决教育问题的有效方法。
