城镇化进程中土地财政的空间传导及其实证检验
中图分类号：F061.4 文献标识码：A
文章编号：1000-176X（2015）06-0065-06
作为融资策略，土地财政在很大程度上缓解了地方政府城镇化进程中“钱从哪里来”的难题。同时地方政府逐步对土地财政形成了依赖，并在全国范围内迅速蔓延开来，最终演变成一种“集体闯红灯”的群体行为；这使地方财政安全、城镇化战略以及国家宏观经济平稳发展均受到严重威胁，特别是在将来房价一旦出现大幅下滑的情况时，地方政府将因此面临巨大的债务压力。那么，该如何对土地财政进行有效的调控和治理？
一、相关文献回顾
土地财政并不是中国地方政府的独家发明。在美国建国初期，联邦政府就曾使用过类似的方法增加政府财政收入和筹集国家基础设施建设资金，但中国土地财政问题与西方资本主义国家的情况有所不同。总的来看，已有文献主要从以下三个方面对中国土地财政问题进行了较为深入地探讨。一是实证了土地财政与地方经济发展的相关关系。如辛波和于淑俐[1]建立了地方政府各种收入来源对地方GDP的经典计量经济模型，结果表明土地出让收入对GDP的影响程度最大，从而证实了地方经济增长过度依赖土地财政的事实。薛白和赤旭[2]构建了两要素、三部门寻租模型，进一步分析认为土地财政规模与地区GDP增长具有双向互动关系，发现了地方经济发展能力的提升并没有像美国经验那样促使土地财政逐渐转换角色，而是更加助长了土地财政规模的扩张。二是分析了土地财政对房价的影响以及本身的可持续性问题。如仇保兴[3]研究认为，土地财政规模的盲目扩张容易导致非理性的“地王”现象，进而成为房价上涨的信号灯和助推器，这种示范效应是土地财政推高房价的作用机制。周彬和杜两省[4]构造了一般均衡模型，发现土地财政必然推动房价持续上涨，从而降低居民个人的效用并引起社会公众的不满；房价越高，地方政府的效用就越大，因而地方政府具有推动房价上升的内在激励；中央政府通过商业银行来控制房价过快上涨存在极大的困难。三是着重对土地财政的形成机理进行深入地研究。如Cao等[5]认为，过低的土地征收成本是引发土地财政规模持续扩张的主要原因。陈国富和卿志琼[6]从法经济学视角对土地财政进行了研究，认为在居民财产权利与政府征收权之间失去平衡的条件下，地方政府在土地征收中存在的“财政幻觉”引起了土地财政规模的持续扩张。吴群和李永乐[7]从地方政府竞争的视角解释了土地财政的形成机理，认为财政分权导致的中央政府与地方政府纵向竞争和地方政府间的横向竞争共同激励了地方政府实施土地财政策略。王克强等[8]对美国自独立战争起的土地财政收入发展进行了研究，分析认为土地的资产性收益是历史的必然产物，应该客观看待土地财政这一“过渡性”和“阶段性”现象。吕丹和王钰[9]认为，土地财政在中国经济发展特定制度背景下的一种行为模式，其选择有其现实的合理性，并以大连市为例分析了地方政府土地财政的综合经济影响及改革路径分析。李郇等[10]实证检验了中国地方政府土地财政增长确实是一种策略性行为，其增长存在横向竞争模仿的策略互动和时间的惯性依赖特征。
从现有文献来看，学术界对土地财政与经济增长的关系、外部不良影响及其不可持续性等已经有较清晰的认识，不过对其形成机理及其实证检验的研究则尚待深入。本文基于地方政府竞争与空间相互作用理论，用地方政府的“标尺竞争”及其空间“传导效应”来解释土地财政的规模扩张，进而得出治理和调控土地财政规模非正常扩张的策略。
二、土地财政空间传导的理论模型
自1994年中国实施分税制改革以来，地方利益的合法化引致了地方政府之间的激烈竞争。适当的政府竞争可以提高公共物品的总体供给水平和改善资源的配置效率，但其前提条件是要有一套科学的政绩考核制度。当前中国地方政府官员晋升基本由相应上级部门任命，作为“理性人”的地方政府存在利用上下级之间信息不对称，在短期内虚造经济繁荣从而获得更大晋升机会的“道德风险”，学界将其称为“标尺竞争”[11]。这种竞争往往需要投入巨额成本，而不断增长的地方财政赤字则正好证明了这种策略选择的“合理性”。并且，“标尺竞争”在区域间具有强烈的可传导性，这最终使土地财政规模扩张成为地方政府的必然选择。
参考Stackelberg的双寡头竞争模型，我们假设有a、b两个同质的地方政府竞争固定数量的晋升机会，在初始阶段（t=0）他们的晋升机会均等，即Pa0=Pb0=1/2；假设a率先选择规模为L的土地财政策略，若b完全不跟进，而是选择常规的发展策略，则其晋升机会在下一阶段将被蚕食μ（0<μ<1）；因此，当a始终保持土地规模L不变且b完全不跟进时，b在第k期（k≥1）的收益函数为Pbk=Pb0?（1-μ）k。对收益函数求极限，则有：
即如果b以同样规模的力度对a土地财政策略进行反击，则经过长期争夺后，b地官员将能够夺回部分晋升机会。由式（5）有：limk→+∞Pbk（t=1）=0.5，limk→+∞Pbk（t=2）=0.45，…，limk→+∞Pbk（t→+∞）=0.25。其含义是：若b与a不约而同地在第1期就选择了同规模的土地财政，则它们的晋升机会在长期里都将维持均等不变的情况；若b滞后于a选择同规模土地财政作为反击，则随着滞后时间的增加，在长期里可夺回的晋升机会越来越小。由式（5）可知，在晋升博弈中作为反击手段的土地财政同规模“跟进”策略虽然不能达到反超竞争对手的效果，但能够将晋升机会损失最小化，且越早实施效果越好。 若b从第t期起以规模nL（n>1）对a土地财政策略进行反击，且a的晋升机会反被蚕食μ1n-1，则有：
Pak=1-Pbk=1-12（1-μ） k（k [1-12（1-μ）t]?（1-μ1n-1）k-t （k≥t）（6） 在k≥t的情况下，由[1-12（1-μ）t]?（1-μ1n-1）k-t=0.5解得a、b两地晋升博弈的转折期发生在第k*=log（1-μ1n-1）[2-（1-μ）t]+t期，即在第k*期以后，b地官员晋升机会反超a地，使用的反击时间为： k*-t=log（1-μ1n-1）[2-（1-μ）t]（7） 即如果b以nL（n>1）规模的力度对a土地财政策略进行反击，则经过（k*-t）期的争夺后，b地官员不但夺回了所有失去的晋升机会，并且从（k*+1）期起反超a。由式（7）可知，b的反击规模越大、反击时间越早，则夺回并反超所用的时间越短。 以上理论分析表明，一旦某地方政府采用了土地财政策略，其竞争对手将会以最快的速度和最大的力度去跟进这种策略，以免在地方政府“标尺竞争”中处于被动局面。因此，我们认为土地财政的学习、模仿和空间传导是地方政府的一种无奈选择或者说是地方政府作为“理性人”的合理选择，这与我们在考察走访过程中发现的实际情况是相符的。土地财政正是在这种地方政府“标尺竞争”和空间“传导效应”的交互影响下得以不断蔓延与扩张的。至此，我们提出如下假设。 假设1：地方政府在土地财政规模决策中除了考虑“能不能”与“需不需要”等本地因素以外，还会重点考虑竞争对手的土地财政规模，以保证在“标尺竞争”中不会处于劣势。 假设2：地理空间距离越邻近、经济发展水平越接近，地方政府“标尺竞争”越激烈，区域间的传导效应就越明显，地方政府扩张土地财政规模的冲动也就越强烈。 三、土地财政空间传导效应的实证检验 Anselin[12]指出，当空间样本之间存在相互作用时，由经典计量经济学模型得到的估计结果有可能是不恰当的，因为它违反了经典计量模型中“样本独立分布”的前提假设。为了考察这种空间相互作用，空间计量经济学将空间相互作用抽离为一个显性变量纳入到经典计量经济模型中来，以判断空间相互作用的类型、来源并解决其量化问题。空间计量模型可分为空间滞后模型（SAR）和空间误差模型（SEM）两类。式（8）为SAR模型，它描述了地方政府之间通过一种学习和模仿等空间依赖性决策行为相互影响从而产生空间关联效应的过程。式（9）为SEM模型，它描述了由于存在差异化决策行为，或者由于存在系统外随机干扰导致产生空间关联效应的过程。 LINCi=β0+∑mj=1βjXij+ρW?LINCLi+εi（8） LINCi=β0+∑mj=1βjXij+μiμi=ρW?LINCLi+εi（9） 其中，LINCi为区域i的土地财政规模，LINCLi是i的所有“邻居”土地财政规模的均值，W是空间权重矩阵，Xij是关于i地区政府竞争的一组控制变量，εi和μi是服从正态分布的随机变量，β0、βj和ρ是待估计参数。 空间权重矩阵W定义了各地方政府在“标尺竞争”中的竞争范围，其具体定义与使用方法是：将竞争范围内所有地区的土地财政规模进行算术加权平均后纳入计量模型，估计其对本地土地财政规模的影响。本文设计了基于地理距离和经济距离两种类型的空间权重矩阵。其中，地理空间权重矩阵按空间计量经济学的经典定义“rook”准则进行设计，即有共同边界的区域为“邻居”区域，其它区域为非邻居区域。经济空间权重则按各地人均GDP水平排序和分组，在同一组的地区可定义为“邻居”和竞争对手，相应空间权重值wij=1，否则wij=0。此外，为了消除各区域“邻居”数量多寡对模型估计结果的影响，这里还需要对以上两个空间权重矩阵进行按行归一化的处理。在模型的实证过程中，我们使用的是经过按行归一化后所得的空间权重矩阵。 土地财政规模LINCi有多种不同的测度方法。一是用土地出让金收入作为代理变量来直接测度土地财政规模。二是用土地出让金收入占当期政府预算内财政收入的比重来测度对土地财政的依赖程度。三是用土地出让金收入和土地相关税收收入之和来全面测度土地财政规模。学界较为关注的是其中不可持续的土地出让金部分的变化情况，又考虑到该数据具有一致性较好的特点，因此，本文将国有土地出让金收入作为土地财政规模的代理变量。 为考察地方政府选择土地财政策略的真实目的，本文从财政资金短缺程度和土地财政扩张能力两个方面共选取了四项相关指标：（1）地方财政赤字是较多研究将其作为本地经济建设资金缺乏程度的重要指标，该指标能考察本地经济建设对土地财政的实际需求，赤字越大表明资金缺口越大，土地财政规模也应该越大；②部分研究选取了地方政府支出中的基本建设比重来衡量地方在基础设施建设中的实际需求，但考虑地方政府支出的统计口径在2007年发生很大的变化，前后数据不具备可比性，因此本文转而选择。（2）各地固定资产投资实际支出中除“国家预算内资金”、“国内贷款”和“利用外资”以外的“自筹和其它资金”。（3）作为地方基本建设常规资金的缺口，该缺口越大则地方对基本建设的资金需要越大；此外，本文还选择了③人均GDP。（4）城市化水平两个变量作为地方政府进行土地财政规模扩张的能力。 对于地方政府竞争激烈程度的衡量，现有文献主要倾向于使用FDI总量（或人均量）等代理变量进行测度。事实上，使用FDI作为衡量地方政府在横向竞争是不够适当的，因为FDI的多少与区位条件有更加密切的联系。本文使用“土地价格剪刀差”指标来衡量地方政府的短期竞争程度，使用“非农产业水平”来衡量长期竞争水平。地方政府通常采取向第二产业提供低价土地和向第三产业提供高价土地的短期竞争策略来同时获取“直接土地收益”和“间接土地收益”。因此，我们把这两种类型土地的平均价格绝对差命名为“土地价格剪刀差”，该指标能真实地衡量地方政府在土地出让过程中的短期竞争激烈程度。价格剪刀差越大，其土地财政规模也越大。此外，我们使用“非农产业水平”反映的区域产业结构升级状况来表征，非农产业水平越高则地方长期竞争越激烈，土地财政规模越大。需要说明的是，考虑到GDP容易受到人口规模的影响，因此，使用人均GDP数据替代，而财政赤字和固定资产投资资金缺口却相对较少受到人口规模的影响，因此，后两项指标仍然使用总体规模而不使用人均量来测度，这一处理方法与部分研究有所不同。 样本数据主要来源于《中国国土资源统计年鉴》和《中国统计年鉴》。其中，土地出让金收入LINC可以直接从历年《中国国土资源统计年鉴》中获取；人均GDP、城市化水平URB可从历年《中国统计年鉴》中获取；非农产业发展水平NAR使用第二、第三产业产值占GDP比重来表示；财政赤字FIN用预算支出减去预算收入得到；固定资产投资常规资金缺口ISHO用自筹资金和其它来源资金之和占总资金的比重来表示；价格剪刀差PRIX用历年“招拍挂”出让的平均地价减去“协议”出让的平均地价来表示。需要说明的是，土地出让金收入统计始于1999年，但我们的样本数据只选择了2003―2012年，原因是：（1）“招拍挂”的土地出让方式自2003年开始使用，之前的数据无法反映土地价格剪刀差。（2）城市化水平的统计口径发生变化，自2003年始用“城镇人口和农村人口”替代“非农人口和农业人口”，数据不具备可比性。为防止出现数量级别差异过大带来的问题，我们对所有变量取自然对数。各主要变量在基期和末期样本数据的统计性描述，如表1所示。 在地理空间权重矩阵下，分别使用空间滞后模型SAR和空间误差模型SEM两种设定对模型进行空间面板计量分析，结果如表2所示。 Anselin[12]指出，可决系数法在空间计量模型检验中的可靠性相比时间序列模型有所降低，因此，建议使用较为稳定的对数似然等指标进行检验。综合各自变量显著程度、可决系数与对数似然三个方面来看，随机效应的SAR模型（d）是其中较好的回归结果。进一步地，模型（d）及其它模型的空间效应的系数均为正数，表明地方政府在地理空间上确实存在空间互动效应，这与我们在前文所建理论模型是基本一致的，因此，模型（d）是能通过统计检验和经济意义检验的较好模型。 在经济空间权重下，分别对空间滞后与空间误差两种模型设定进行回归与比较，具体结果如表3所示。 结合变量显著程度、可决系数与对数似然三方面输出结果看，较优的回归结果是随机效应SAR模型（h）。在经济空间上地方政府土地财政规模同样存在稳定和显著的空间“传导效应”。 模型（d）和模型（h）结果显示，在地理空间与经济空间均存在省际土地财政的“传导效应”，该效应与土地财政规模有显著的正向相关关系，系数稳定在0.300左右。此外，人均GDP水平、城市化水平URB和土地价格剪刀差PRIX与地方政府土地财政规模呈显著正相关关系，固定资产投资资金缺口ISHO与土地财政规模之间存在显著的负相关关系，非农产业水平NAR、地方政府财政赤字FIN与土地财政规模之间的相关关系不显著。对以上结果，我们做如下理论解释： 第一，地方政府采取土地财政策略的出发点正逐渐从最初的缓解地方建设资金短缺的长期性发展需要演变成为对“标尺竞争”利益最大化的一种短期竞争策略需求，影响土地财政规模的是各地方政府扩张土地财政规模的具体能力，（如人均GDP、城镇化率URB和土地价格剪刀差PRIX）而不是实际需要（非农业水平NAR、财政赤字FIN和资金缺口ISHO）。从美国经验来看，土地财政的最根本作用是缓解地方建设资金不足的压力，属于一种过渡性的发展策略。随着经济发展水平和城市化水平的提升，土地财政应该逐步退出历史舞台。然而本文的实证表明中国的情况与此恰恰相反，区域经济发展水平越高，地方土地财政规模扩张就越严重。其内在的原因是，土地财政策略在现行政绩考核制度下所带来的晋升收益结构的变迁，激励了地方政府陷入一种恶性竞争的漩涡，土地财政已经从“为基础设施建设资金缺乏而融资”的基本功能彻底转变成为一种恶性竞争策略，因此，即使是完全不需要土地财政的发达地区，仍然不会放弃这一策略。 第二，地方政府竞争对土地财政规模扩张具有正向影响，其中“标尺竞争”中的短期竞争行为（空间传导效应W?LINC、土地价格剪刀差PRIX）对土地规模扩张的影响比常规的长期竞争行为（非农业水平NAR）的影响更为显著和稳定。地方政府竞争对土地财政的正向影响作用已被学界所共认，但其中短期竞争行为的突出作用还未被充分认识。短期竞争行为之所以对土地财政扩张具有显著的相关关系和影响作用，主要原因是土地财政规模的非常规扩张本身就是一种地方政府短期竞争行为，如许多学者直接用土地财政规模来测度地方政府的竞争激烈程度。现有研究表明，地方政府实现土地财政竞争收益的具体手段是将土地分别以高价和低价两种不同方式进行出让，用“以地生财”和“以地引资生财”的方式同时获取了“直接土地收益”和“间接土地收益”，以达到官员晋升机会的最大化。而事实上，这种竞争策略受到土地稀缺性的严重限制而不具备可持续性，因此，土地财政在本质上就是一种短期竞争策略。 第三，地理空间距离越邻近、经济发展水平越接近，地方政府竞争越激烈，“相邻”区域之间的“传导效应”也就越明显。从理论上看，地方政府“标尺竞争”应该主要发生在经济发展水平相当的地区之间，但是实证结果表明，即使在经济发展水平差距较大的相邻地区之间也存在很强的学习、模仿和传导效应。这是因为，随着中部崛起、西部大开发战略的提出和实施，欠发达地区在后发优势理论的支撑下普遍采取了“跨越式”发展的思路，跳过部分中间发展阶段而直接向发达地区看齐和学习。例如在国家级北部湾经济开发区的政策支撑下，广西直接将竞争对手界定为沿海发达地区的广东，而不是云南、四川等西部地区，在土地财政策略制度上也直接跟进广东模式。这充分表明了地方“标尺竞争”竞争的激烈性。在以经济指标为核心的政绩考核制度下，地方政府同时在经济空间和地理空间两个维度上展开了激烈的土地财政竞争。 四、土地财政规模扩张的调控策略 长期以来，房地产行业被地方政府奉为城镇化的支撑产业。房地产行业除了能增加消费者和相关企业的效用以外，还可以使地方政府从土地出让活动中获取大量的预算外收入，大大地缓解建设资金紧缺的瓶颈。这似乎是皆大欢喜的事情，但真实的情况是地方政府和相关企业从中获取了大部分的利益，人民群众却只能承受越来越高的房价。 研究表明，地方政府土地财政规模扩张的形成机理是：在自上而下的政绩考核制度下，地方政府越来越把土地财政当成一种短期竞争策略而不是弥补资金短期的发展需要；为了获取有限的晋升机会，地方政府同时在地理空间和经济空间两个维度进行了激烈的土地财政竞争，地理空间越接近、经济发展水平越接近的地区，土地财政规模扩张的“传导效应”越明显，竞争程度越激烈；在地方政府“标尺竞争”行为和空间“传导效应”的共同作用下，土地财政在全国范围内不断蔓延和扩张。因此，改革当前具有短期偏向的政绩考核制度，使区际政府竞争从“短期导向”向“长期导向”转换，形成基于长期竞争的良性“传导效应”，是缓解中国土地财政问题的根本出路。具体的做法是，改革当前以GDP为核心的政绩考核标准，用一个包含经济、社会与生态等各方面综合因素的指标进行替代，强化人民群众满意度、生态环境优化度等重要内容在政绩考核中的体现，从而促使地方政府竞争长期化、有序化和良性化。
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