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黄河滩区生态移民:世界银行的经验借鉴

出处:论文网
时间:2016-05-09

黄河滩区生态移民:世界银行的经验借鉴

  一、生态移民的含义与国内外相关研究

  (一)生态移民的含义

  生态移民是指处于保护生态环境的目的而实施的移民,即当某地生态环境已经或将会丧失基本的承载能力时,移民便成为必然的选择,如我国三江(长江、黄河、澜沧江)之源地区的大规模移民。同时,生态移民也指因自然环境恶劣,当地不具备就地扶贫的条件而将当地人民整体迁出的移民。

  (二)国外相关研究

  20世纪80年代以来,随着可持续发展理论的形成并逐步被人们所接受,生态环境问题日益受到关注,特别是发展中国家的生态恶化和经济贫困现象更是国内外专家关注的重点。与此相关的研究主要集中在西亚、非洲和拉美,包括移民对生态环境的影响,移民的动因、移民的整合等。

  联合国人口基金会的Leete(2001)等专家对世界范围内的人口、环境和贫困问题进行了深入研究,他们认为,全球大约有2500万居民由于森林采伐、土地沙化、土壤流失和其他环境问题而不能从原有的土地上谋生,需要迁移,这些生态移民主要分布在非洲撒哈拉沙漠地区,印度次大陆地区,中国、墨西哥和美国中部地区。针对发展中国家生态移民恶化与经济贫困的发展现实,国外不少专家通过深入研究,对生态移民的可持续性,作用等进行了分析,并同不同侧面对亚洲、非洲国家的生态移民进行了研究。

  (三)国内相关研究

  我国真正意义上的生态移民始于20世纪末,学术界对于生态移民的研究也随之兴起。在早期的研究中,学术界对于生态移民必要性的研究及意义,研究地域多为西部地区。随着生态移民的广泛实施,目前的研究主要涉及自然地理政治、法律、经济、民族、政策等领域,多以少数民族的移民为研究对象,研究内容多集中在生态移民的内含与特征,生态移民的必要性和可行性、移民模式、移民效应及障碍等方面。苍铭(2006)根据迁移空间距离的长短及移民从事的产业划分长距离与短距离移民、不同生计方式移民(城市化移民、农工结合型移民和农业型移民)。根据生态移民的直接目的及其在中国的实践,张力威等(2005)将生态移民分为以下几种类型:一是以保护大江大河源头生态为目的的生态移民;二是以防沙治沙、保护草原为目的的生态移民;三是以防洪减灾为目的的生态移民;四是因水利水电工程建设引起的生态移民;五是以扶贫为主要目的的生态移民;六是以保护自然保护区或风景名胜区生态系统为目的的生态移民。

  二、黄河滩区生态移民性质

  (一)黄河滩区移民的必要性

  20世纪50年代以来,世界工业化迅速发展,随之而来的全球生态环境的日益恶化,使得生态移民成为许多国家和地区亟需解决的社会与经济问题。在我国中西部地区,由于长期以来对农村资源的过度开发,生态环境的不断恶化,农村居民的生存与发展对生态环境造成持续破坏,可持续发展受到严重威胁。生态移民被认为是解决我国中西部生态恶化地区的生态和扶贫问题的综合措施之一,它具有生态建设和地区区域经济发展的二重性。因为环境和贫困问题通常相伴而生,两者相互制约,互为因果,如我国绝大多数生态环境脆弱的地区,由于生态环境的脆弱、恶化导致贫困,贫困进一步加剧对生态环境的破坏,由此形成一个恶性循环。为此,2001年我国政府提出了“易地扶贫搬迁”(生态移民)的新举措,旨在通过贫困人口的迁移再分布打破资源贫困与贫困的恶性循环,实现消除贫困和改善生态环境的双重目标。

  (二)生存型移民与发展型移民并存

  葛剑雄(1997)在研究中国移民史时认为,就性质而言,移民基本上只有生存型和发展型两种类型,生存型移民是为了维持自身生存而迁入其他地区定居的人口,其原因是迁出地的推力,他们中的大多数是不自觉的,即非自愿的。发展型移民是为了改善生活状况而迁入其他地区定居的人口,其主要原因是迁入地的拉力或吸引力。在实际移民过程中在同一群移民、同一迁移过程中两者往往同时存在。

  (三)自愿移民与非自愿移民的并存

  根据移民对搬迁是否有表决权,可以将人口迁移分为自愿迁移和非自愿迁移,移民自愿与否实际上是移民推拉力的此消彼长,当移民的推拉力不足时,移民是不愿意迁移的,在此情况下,由政府或其其他组织实施的迁移获得就是非自愿移民,但在非自愿迁移过程中,如果政府或者组织者给潜在移民以更好的物质,文化前景资源等引诱,则有可能将非自愿移民变为自愿移民。田北海,赵根生(2005)选取黄河滩区开封段为样本,调查了黄河滩区的经济发展与移民关系,研究认为影响移民搬迁意愿的因素复杂多样,如男性的迁移意愿略微高于女性,个人受教育水平高低与搬迁意愿正相关等。所以,针对黄河滩区数量庞大的移民而言,其搬迁意愿是非常复杂的。

  三、世界银行移民安置的经验借鉴

  (一)把移民不是当做问题而是看做一个发展机遇

  世界银行后评价局(2002)对于世界银行大型水坝建设中的非自愿移民的经验总结认为,政府不把移民看做问题去处理,而是当做机遇来对待,这对于移民的成功具有重要意义。其中一个关键环节在于将土地为本的策略与多种方法结合,除了恢复移民的收入水平,更重要的是在此基础上使其收入有所提高。   (二)有关移民经济复苏的规划应更加贴合现实

  编制翔实且切实可行的移民规划是移民成功实施的前提。在移民规划中最为薄弱的环节在于移民的经济复苏问题。在世界银行有关多哥NANGBETO水库建设的评价中(世界银行后评价局,2002),认为移民当局对此没有更多的思考。在工程建设之后,移民的收入水平和生活条件逐年恶化,但当局甚至都没有意识到问题的存在。再如在印度KARRTAKA水库建设过程中,当局不是根据可实行的移民操作假设来制定策略,规划者更倾向于回避问题,拖延问题,通常最终不得不接受次优、甚至糟糕的方案,因为已经没有更好的办法。

  (三)应该把提高移民生活水平作为移民安置工作的根本出发点,实现移民与扶贫的双赢

  世界银行后评价局认为(2002),移民经济复苏不仅仅是恢复到移民之前的水平,更应将重点放在提高收入水平上。对于任何原因造成的移民,如果仅把目标定在将移民的生活水平恢复到移民前的水平,都可能是一个糟糕的策略,而应着力于使移民实现可持续发展。应该通过向移民证明能够赢得足够多的利益,从而让移民认同搬迁的合理性,并帮助搬迁者确立可持续的、有远见的就业和收入方案。

  对大多发展中国家而言,基础设施建设建设本身就在于发展经济,提高人民的生活水平。在许多国家,将自然条件恶劣地方的人口进行迁移也是一种常见的扶贫措施。因此,将非自愿移民与国家的扶贫战略相结合是非常必要的,这在发展中国家显的尤为重要。世界银行认为,扶贫不能成为妥善安置移民的障碍,而应该成为做好这一工作的理由和动力,而要真正使得移民生活水平提高,关键还在于转变观念,如工程目标的实现不能靠牺牲移民这一特定群体的利益来换取,因为这本身不符合社会公平原则,而且这样做也会造成更多的社会问题,影响国家安定和社会稳定。另一方面,从世行资助的国内外项目的实践中,有不少将移民安置与政府扶贫战略相结合的成功案例。我国福建省水口水电站就是一个典型。这一范例在世界银行的有关文件中已经做过充分的肯定。把移民安置与国家的额扶贫战略相结合,既是实施国家扶贫战略的有效措施,也是搞好工程移民工作,保障工程社会效益得以全面发展的有效保障

  (四)规范迁入地的选择

  在任何类型的移民过程中,核心是移民搬迁规划。移民安置规划主要包括移民安置的任务、去向、标准、和农村移民生产方式以及移民生活水平评价和搬迁后生活水平预测、移民后期扶持政策等。移民规划是政策性强、问题复杂、专业面广、政治经济意义重大的社会工程。其中,在编制移民规划时,移民安置地的选择是核心问题,是可持续发展的基础。新安置区的位置,生态环境容量,决定了移民的生存和发展潜力。移民安置地必须进行多方面的客观和主观评估,客观评估应该包括生态环境容量评估,经济适应性评估,社会适应性评估,基础设施建设情况评估等,主观性评估应该包括移民意愿评估,迁入地原住移民意愿评估等。世界银行在《非自愿移民业务政策OP4.12》和《非自愿移民世界银行程序BP4.12》关于迁入地有如下论述:

  “对于靠土地为生的移民,应当优先考虑依靠土地的安置策略,这些安置策略包括将移民安置在公共土地或为安置移民而收购的私人土地上。无论什么时候提供替换土地,向移民提供的土地质量、位置优势和其他综合因素至少应等同于征收土地前的条件。”

  “在新的移民安置地点或安置社区,要提供必要的基础设施和公共服务,以便改善,恢复和保持安置社区原有的设施利用程度和服务水平。”

  “根据移民的选择建立和新环境相适应的社区组织模式,要尽可能保存移民安置社区现有的社会和文化体制,尊重移民关于是否愿意迁至现有社区和人群的意见。”

  “保护环境应成为移民安置的重要目标,如果移民的迁入地的选择自然资源基础脆弱,环境容易受到破坏,就必须另找合适的迁入地点。”

  亚洲开发银行在其《亚洲移民手册》中关于移民迁入地选择也有如下基本要求:

  “新安置区的位置和质量要在安置规划中是最关键的因素,因为他们最终决定获得土地、社会支持网络、就业、商业、贷款和市场机会。每一安置区具有其自身的局限性和机会,应选择在环境、社会和经济特性方面与前居住地相似的安置区,这样的话,迁移和收入恢复将更可能获得成功。所以,选址应视为可行性研究的一部分。”

  “选址应考虑到对安置地社区的冲击。在可行性研究中,应考虑到土地质量,承载能力,公共地产资源,社会基本设施和人口结构如社会地位、部落、性别、少数民族等。”

  从上述论述来看,在迁入地选择问题上,世界银行和亚洲开发银行都强调选择一个好的迁移地是移民成功最关键的因素,并具体重视以下要素:一是新安置区的位置和质量,这主要取决于他们最终能否提供土地,就业、社会支持网络,以及商业机会等经济机会。二是生态环境。将此问题置于一票否决的位置,强调如果移民的迁入地的选址自然资源基础脆弱,就必须另找合适的迁入地点。三是移民适应性。移民应选择在环境社会文化和经济特性方面与前居住地相似的安置区。四是强调在迁移到新地址钱,所有民用与社会基础设施和服务应该准备就绪。五是高度重视移民与迁入地社区的积极参与,从备选方案开始,移民和安置区居民应参与此过程。

  四、结语

  黄河流域是中国五千年文明的重要发祥地之一,解决黄河滩区贫困最根本的途径就是移民搬迁,移民搬迁是一项长期性、复杂性的系统工程,不仅是一项重要的政治、经济任务,也是经济社会发展的重要战略步骤。与其他类型的移民相比较,黄河滩区移民既有一般移民所共有的规律,也有其自身的特点,在此过程中,我们要积极借鉴世界银行、亚洲开发银行等国际机构以及其他国家的成功经验,同时,根据黄河滩区移民自身所独有的特点制定切实可行的移民规范,确保移民的成功实施。(作者单位:华北水利水电大学管理经济学院)

  基金项目:河南省政府决策招标课题(2014357)成果。

黄河滩区生态移民:世界银行的经验借鉴

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