当前我国建立巨灾保险制度的困境分析
中国共产党十八届三中全会上通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确提出了要完善保险经济补偿机制，建立巨灾保险制度。国务院《加快发展现代保险服务业的若干意见》则进一步提出了以商业保险为平台，以多层次风险分担为保障，建立巨灾保险制度。可以这么说，《决定》明确了要不要建立巨灾保险制度，而《意见》则进一步提出了建立巨灾保险制度的指导思想。即便是从世界范围来看，巨灾保险制度的建立都是一个难题，当前我国建立巨灾保险制度也面临着多重困境。
一、当前我国保险市场的巨灾风险分散能力明显不足
巨灾保险制度建设面临的一个关键问题是巨灾保险补偿基金的来源问题，这个问题取决于基金归集的渠道、规模和效率。巨灾保险从本质上来讲是财产保险，尽管近年来我国财产保险市场发展较为迅速，但与经济发达国家相比，我国财产保险的保险密度（人均保费）与保险深度（保费收入占GDP的比重）依然有巨大差距。与此同时，我国财产保险公司及再保险公司数量相对较少，市场结构也极为不合理，排名前三名人保股份、太平洋财产保险、平安财险的市场份额接近70%，不利于巨灾风险的分散。
二、法律规范不断颁布与巨灾保险法制缺失并存
我国幅员辽阔，是灾害多发易发国家，近年来多次遭遇巨灾侵袭并造成重大财产和人员损失，国家对于巨灾风险的管理也极为重视，已多次在规范性文件中明确要求推进巨灾保险制度的建设，但是这些相关规范性文件多见于笼统的政策性的号召与指导纲领，并没有就巨灾保险制度在法律层面上进行设计与布局。至今为止，我国仍没有形成一套完备的巨灾保险法制体系。所出台的一些相关立法及应急方案，如《防洪法》、《气象法》、《防震减灾法》、《地震灾害防治管理条例》、《海洋环境预报与海洋灾害预报警报发布管理规定》、《森林防火条例》、《国家海上搜救应急预案》、《国家突发环境事件应急预案》等更多的体现为政府的灾后救济制度。可以这么说，当前我国巨灾风险管理存在着法律规范不断颁布与巨灾保险法制缺失并存的矛盾。
三、当前我国政府在巨灾风险分散机制体系中的功能定位不合理
通常而言，一国政府在巨灾风险管理中的主要作用体现在多个方面。一是国家巨灾风险管理战略的制定和综合性灾害风险防范体系的建设。二是为巨灾保险项目提供政策支持，从而增强巨灾保险的经济上的可行性。政府可以通过发行巨灾债券等途径筹集巨灾保险基金，并规范巨灾基金的运作，为巨灾保险市场的健康运行提供政策环境支持，或者通过税收减免、财政补贴等措施降低保险公司经营巨灾保险的成本，减轻巨灾保险市场的运行压力，让更多的百姓能以较为低廉的价格获取巨灾保险的保障。三是要加大防灾减损的基础设施建设，确实增强巨灾风险的可保性，从而降低巨灾保险的承保公司的经营风险。四是切实发挥政府的监管职能，保障保险市场的平稳运行。巨灾保险市场难免出现逆向选择的倾向，这是市场化运作的天然属性，就此政府应发挥其监督作用，适当运用政府手段对保险市场失灵进行矫正。五是对于超出巨灾市场承保能力的巨灾风险及损失扮演最终保障者的角色。综上所述，政府在巨灾风险管理框架中的作用其实可以进一步细化为：巨灾风险管理、资金支持、政策支持、审计与监督、公众教育、政府救援等方面。但从我国巨灾风险管理的实践来看，政府的角色主要体现在政府救援方面。这造成了每次巨灾发生后，民众过度依赖于政府的财政支出和慈善募捐的畸形状态。这种政府为主导的灾后补偿救济的巨灾风险分散方式，反向激励了承担巨灾风险的民众，使人们更加依赖于政府的财政补偿，而忽视了通过投保巨灾保险而进行风险管理的方式。
四、我国民众巨灾风险意识较为淡薄
巨灾风险是个宏观层面上的概念，通常是对区域而言，受灾地区无法依靠自身力量进行灾后恢复，而必须依靠域外力量的援助，这样的灾害才可以被认为是巨灾风险。因此，民众个人对巨灾风险的认识高度往往不足，因为对个人而言，巨灾发生所造成的损失与其微观层面所熟悉的车祸、火灾风险等一般灾害事故相比所造成的损失未必会“巨”。而且与一般灾害事故相比，巨灾是小概率事件，巨灾风险发生的频率可能是几年、十几年一遇，甚至是百年一遇。正是由于巨灾风险具有难预测，发生频率低的特点，因此民众往往只会在一次严重巨灾事件之后被短暂唤起巨灾风险意识及对巨灾保险的注意，但是随着时间的消逝，其短暂唤起的危机意识亦逐渐消退，认为相似的巨灾事件不会在同一地点连续发生或者不会在自己身上发生，投保人的风险意识、保险意识淡薄。
五、巨灾风险数据不足导致巨灾风险评估难度大
产品开发技术水平低，风险精算及产品开发是保险经营最重要的工作之一，保费的厘订及承保能力的评估均有赖于准确的风险评估结果，而巨灾风险的评估不像其他保险类型那样，可以仅由以往的损失数据资料实现保险精算方式推估，而需藉由复杂的巨灾危害度分析及建筑物巨灾损害分析方可求得，而且其中又隐含有大量的不确定性，评估技术难度大。而无法取得较精确的巨灾风险信息，使保险公司无法了解所承担的风险，自然对巨灾保险保持谨慎甚至是恐惧的态度，而不愿轻易承保。
