对广东省核工业地质局二九二大队内部控制的思考
一、当前该队内部控制的环境和管控措施
1、单位基本情况
广东省核工业地质局二九二大队成立于1955年，属基建工程兵某部，兵改工后，隶属于核工业华南地勘局。2000年属地化改革后，核工业华南地勘局更名为广东省核工业地质局，划归广东省人民政府管辖，作为其主力地质队之一，改革后的二九二大队被确认为省直正处级事业单位，主要承担国家和省下达的核地质勘查任务，重点负责粤东北铀资源地质勘查和商业地质技术服务工作，工程勘察设计与施工；承担核工业放射性二级计量站和放射性标准物质材料的管理工作；承担工作区军工核设施退役治理工作。全队职工1000余人，拥有地质勘查、地质灾害、环境工程地质勘察和工程测绘等领域2个甲级资质、6个乙级资质、7个丙级资质。
2、单位组织结构图
3、发展战略
按省局的统一部署，积极推行“一队一矿”的发展战略。
大队财务科是大队会计核算和管理的首脑机关，受大队行政和省局财务处业务上的双重领导。全队各层级的会计核算部门均已实现了电算化，使用“用友”单机版财务软件，中心数据库设置在省局财务处，由省局财务处实时监控。
财务科负责全队财政资产的预、决算和日常会计核算工作，指导全队各二级单位的会计管理和核算，建议全队会计人员的任命和轮岗，并直接负责地质研究所、地质调查院、地质勘查院、钻探分队、物探分队和中心实验室6个非独立核算单位的会计核算及涉税工作，各单位设一到两名会计人员，每月收集所在单位的各类报账资料，实施报账制，各单位的资金集中在大队基本银行账户进行集中管控；其它8个单位为独立核算的法人企业，各单位设有独立的会计核算部门，拥有独立和相对稳定的会计人员，开立基本银行账户，自主经营、独立报税。
全队各类会计人员共38名，其中会计专业大学本科学历8人，会计专业专科学历10人；高级会计师2人，中级会计师10人。
5、投融资管控模式
投融资决策权在大队，投融资的可行性方案通过大队长办公会形成决议，决议后交由经济管理科起草或预审相关合同、协议，并交法律专业人士审阅修改后交回队长办公会再议，再议通过后，由经济管理科代表大队向省局打报告请示批准，经省局发展规划处审阅并报主管局领导批准后再交由大队财务科、经济管理科和监察科等科室共同参与实施，资金流的管控和核算由财务科负责。
6、合同管控模式
合同管理由大队经济管理科负责，包括制订合同管理办法、负责对各二级单位的合同检查，建立全队合同管理台账，统一管理6个非法人二级单位的合同公章，8个独立核算法人企业无须上交合同公章，但所签订的各类经营合同须报大队经济管理科备案。
7、预算管控模式
财务预算由大队财务科负责编制和上报，每年要将来年的财政一般、财政专项预算和全队经营收支预算以部门预算的方式，按省财政厅的统一要求，通过“两上”、“两下”程序将有关数据汇总上报省局财务处，由省局财务处汇总报省财政厅审批和下达。
8、绩效考核管控模式
绩效考核是由大队绩效考核领导小组实施，经济管理科牵头，各科室骨干人员共同参与的。绩效考核沿用省局统一的考核办法，分为3个经济指标和8个扣分项目的非财务指标。纳入经济考核的指标为总收入增长率，利润总额增长率和在岗职工奖励性绩效工资增长率；8个非财务考核指标分别为政治、精神文明工作，党风廉政工作，地质科技工作，安全生产和综合治理工作，合同管理工作，固定资产管理工作，档案管理工作和保密工作。
9、内部审计
大队审计科室负责全队的内部审计工作，主要负责各二级单位领导人员的经济责任审计，对各单位、项目开展财务收支、重大专项审计和经济绩效审计，同时负责大队军工核设施退役综合治理专项审计等项目，审计科由大队长分管领导，并直接对大队长负责，该科室有专职内部审计人员3人。
二、该队内部控制存在的不足
1、内部控制环境存在的不足
控制环境是指单位治理结构、人力资源政策、发展战略、内部审计和企业文化等上层建筑、软性文化和制度基础。结合该队的实际情况，笔者认为控制环境的不利因素主要有以下四个方面。
（1）人力资源政策
广东省核工业地质局二九二大队因脱胎于计划经济，一是人力资源政策过于保守，人才激励措施不力，难以留下一批高素质的人才；二是人才库中专业比例不平衡，人才招聘任用专业背景重地质技术、轻经营管理的现象比较突出，造成管理类人才数量不足、层次不高，在与中央企业和大型私人企业竞争合作中，高端管理人才综合素质和现代企业的管理理念等方面存在较大差距；三是专业技术人员的高、中、低搭配比例不尽合理，共有各类专业技术人员732人，其中高级职称人员62人，占全部专业技术人员的8.5%，中级职称人员178人，占全部专业技术人员的24.3%，中、高级专业技术人员数量比例总体偏低。
（2）发展战略
一是发展战略的一贯性较差，现阶段核地质勘查单位大多处于震荡变革关键时期，人心浮动，对核地质事业的发展前景不明，加之近年省局主要领导变动较为频繁，导致其主导的大队发展战略短期变动较大；二是发展战略较为模糊，对预期可实现时间，如何量化到可控的业务、如何具体到可控的经济目标并不明确，也没有对发展战略进行的必要的层层分解；三是发展战略与全面预算协同不够，使自上而下形成的发展战略沦为口号。 （3）内部审计
一是内部审计专职人员不足，难以应对日益繁重的内部审计服务和监督工作，二是内部审计业务的开展主要集中在传统领域，与大队的发展战略相结合的高端审计业务开展不够。
（4）企业文化
因前身为基建工程兵部队，在一些职工的意识深处，存在“唯上”的长官文化，存在管理层凌驾于内部控制之上的风险。
2、内部控制管控措施存在的不足
（1）组织架构控制
大队机关及大队与各二级单位的组织架构、专业分工，各自权责清晰明了；但在部分二级单位，正、副领导职责权限不明，正职权责过于集中，部分岗位相互制约泛力。
（2）会计控制
有的地质项目金额大、实施周期较长，由于结算不及时，会计人员对项目的进展了解不够深入，导致财务报告数据与项目实际施工进度不一致；大队财务科对6个非独立核算单位的资金管控较好，但未建立相应的机制对其他8个独立核算法人单位的资金余缺进行调剂，以达到充分利用好内部资金的目的；会计队伍年龄结构和整体素质有待进一步的优化，全队财会人员38人，大学会计专业毕业生占总会计人员的47.37%，比例偏低，38人中，中、高级会计专业人员共12人，只占到总会计人员的31.58%；另外，除大学生外，其他会计人员年龄大都在50岁左右，知识面、工作能力与效率比较低，不适合当前的经济发展新形势。
（3）合同管控
日常经营合同重视登记备案，对合同内容的审查却有所欠缺，一些基本要素不全的合同得到了盖章与备案；对一些比较重大的地质项目，因野外工作周期长，地质工作手段变更复杂，合同管理部门却没有及时对合同内容进行变更，造成对经济权益维护的不利局面；另外，因各种原因，施工二级单位没有及时与甲方结算、确认收入和应收款，合同管理部门作为其中的关键控制环节，没有及时进行合同后续跟踪审查，造成甲方支付的部分施工成本长时间得不到对方及时的确认，极大地影响甲方的结算进度和权益确认。
（4）预算控制
因强制性要求和相关制度的不断完善，财政预算在该队执行、控制得比较好，但经营收支预算做得过于简单，且与大队的发展战略协同不够，预算执行的刚性也没有得到有力的体现。
（5）绩效考核控制
考核的经济指标设置不够合理，因为总收入和利润总额两个指标相对简单，易于操控，不如净资产收益率综合和投资利润率公平；该队二级单位涉及众多行业，存在固有的行业发展的不平衡性，有地质施工单位，如地质研究所，有工程施工单位，如工程勘察院，有公益性单位，如学校和医院，有服务性单位如物业管理公司，还有工业企业，如核力粉末冶金公司，5类不同行业性质的单位，用一套绩效考核办法来应对和业绩评价显然不尽合理；另外，绩效考核与发展战略的配合度不高，二者协同力度欠佳。
三、改进该队内部控制的几点建议
内部控制目标的落脚点在于如何促进实现发展战略。关于战略的定义在《Economist》杂志有一个简单而权威的诠释，即发展战略就是如何实现企业自身所定义的价值创造。由此可见战略对于实现企业价值创造、价值增值的重要意义。
1、坚定和明确符合大队实际的发展战略
首先，要坚定不移地在以后相当一段时期贯彻省局提出的“一队一矿”的发展战略，这一战略有其深意：一是要求大队聚精会神在自己熟悉的地质、矿产领域做大做强；二是鼓励大队积极参与市场竞争，朝着企业化的发展方向，建立一套现代企业制度，搞好一个矿业企业。
其次，要把省局“一队一矿”的发展战略与大队的实际情况结合起来，将浓缩的表述具体化。因此建议对大队的发展战略作如下表述：大队每年新增探矿权5个以上，2年内，选定一个具有开采前景的中、大型商业矿床，实现与社会商业资本合股经营，5年内投产，投产后年营业收入达3.5亿元，确立矿业成为我队经营领域的主体地位，矿业年收入占大队全部经营性收入的50%以上。
最后，大队发展战略应分解成具体可执行的各类指标，配合人力资源政策、全面预算、控制活动、业绩考核和激励机制，确保大队发展的美好蓝图能如期实现。
2、培育和发展与大队发展战略高度适配的内部控制环境因素
（1）改进人力资源政策
再好的发展战略，需要人的因素去实现，人力资源政策与发展战略的高度适配是实现发展战略的关键因素。如何改进人力资源政策？
一是加大对德才兼备、经营能力强的各类管理和专业技术人才的精神、物质激励力度。二是优化专业管理人才与主业地质类人才的比例关系。三是鼓励各类专业技术人员积极参与中、高级职称的评定。强调务实、严谨和高效的职业精神培养，多下基层积累野外一线工作经验，鼓励他们多参与各类重大项目地质报告的撰写，培养理论与实务相结合的能力；适当提高对取得中、高级专业技术职称人才的奖励力度，建议奖金标准与其他兄弟单位保持一致，对获得中级专业技术人员由原来的1000元提高到5000元，对获得高级职称的专业技术人员奖金由原来的3000元提高到10000元。
（2）提升内部审计增值服务水平
内部审计的价值增值功能定位，要求内部审计提供高增值性的审计业务和信息产品。而内部审计工作得以运行的基础是适应于战略管理需要的内部审计业务能力的改进。
一是审计人员结构的多元化是战略视角下的内部审计运行的核心。战略视角下的内部审计触角延伸到大队管理的各个层面，需要大队审计科建立一支多元化素质结构的审计队伍。
二是信息技术的支撑是战略导向型内部审计增值的有力工具。内部审计要从以事后审计为主，逐步转向事中、事前审计中来，以帮助大队更好地管理战略风险。
三是大力提高大队审计科的管理能力。将审计科日常工作和大队长远发展的战略需要有机结合起来；服务于大队的发展目标，服务于战略风险预防与控制，把握好审计业务重点，与各科室和业务部门建立良好合作关系，提供更多高质量、高增值性的审计服务；强化审计服务的效力和及时性。 多元化的审计人员结构、现代信息技术的运用和基于战略的审计组织管理能力的整合为实现内部审计的增值效用提供了有力的保障。
（3）改良企业文化
树立现代管理理念，强化风险意识和法制观念，倡导不唯上、不信邪，爱岗敬业、诚实守信、开拓创新的新时期地勘单位新文化。大队各级管理人员应在塑造良好企业文化中发挥关键作用。
3、强化和提升与大队发展战略高度适配的控制措施
（1）提升组织架构控制
重点厘清、完善大队基层单位的组织架构控制情况，在大队的总框架之下，要求各二级单位将其组织架构及各个岗位的权利和责任，以书面制度的形式上报大队审查，避免主要领导岗位之间权责不明和正职权力过于集中，各不相容岗位要分开运行，达到各岗位相互钳制的目的。
（2）提升会计控制
针对会计人员对所在单位地质项目施工进度了解的信息不对称性，建议各单位建立一套“地质项目综合管理台账”，并由各单位副级领导人员负责填报。台账包含的要素主要有：项目名称，项目合同签订时间，项目合同金额，计划完工时间，项目结算情况，实际结算金额，实际收款，应收款，项目负责人等。建议大队建立统一的货币结算中心，将所辖8个独立核算单位的货币奖金纳入结算中心统筹，调剂全队资金，以提高内部资金的使用效率，降低资金使用成本。
建议有计划地招聘一批高质量的会计专业本科以上的毕业生，及时安排到会计基础工作比较扎实的地质一线单位实习，指定会计业务骨干跟踪指导和考核，改变当下基层单位会计人员年龄老化的状况；建议局财务处结合实际开展形式多样的业务交流活动，为会计人员更新知识、开拓视野。为财务人员营造良好的工作学习环境，促进会计人员加强专业知识和专业技能的学习，不断提高职业道德、理财能力和综合素质。
（3）提升合同控制
建议经济管理科在对各类合同登记备案的同时，加强对合同内容的审查，对合同金额、签订日期等关键要素缺失的合同一率拒绝盖章。同时，加强对合同管理员的业务、道德教育，提高其履职能力。
经济管理科要对重大经营合同建立后续追踪及回访制度，对合同后期的执行、结算、重大变更应建立快速反应机制，结合“地质项目综合管理台账”的统计运用，督促各经营单位及时确权、收款，维护大队的经济利益。
（4）提升预算控制
针对大队经营收支预算控制的不足，充分考虑大队发展战略、长远利益与短期利益，结合绩效考核控制，经双方沟通协商后，各单位将任务指标层层分解，细化确认，进而确定各自的总预算和收支明细预算。年度终了，大队对各单位的预算指标完成情况进行业绩考核。配合适当的奖惩措施，确保预算得到执行的政策刚性，确保任务完成不脱离战略目标。
（5）提升绩效考核控制
建议完善大队绩效考核经济指标体系，在保留收入、利润指标的同时适当增加净资产收益率或投资利润率指标，这样有利于引导各单位将短期利益与长远利益结合起来，有利于更公平评价各单位的投入产出比，使绩效考核实现既定的控制目的；另外，大队应考虑所属5类产业领域的不同性质，在预算的制定和绩效考核时，在具体财务指标与非财务指标的运用上，体现一定的灵活性。如学校和医院这类非盈利性单位对其利润的多少不作过多的预期，只要其能在收支平衡的前提下完成既定的业务活动即可，而对工程、地质和矿业单位的利润要求应当高一些，这是大队的主业，是实现大队发展战略的关键。
