地方政府“土地财政”行为分析
中图分类号：D9
文献标识码：A
文章编号：16723198（2015）17017303
1引言
对于所谓的“土地财政”，学界主要有两种不同性质的界定。较为常见的一种是带有价值判断的界定，其认为“土地财政”是对以地生财的地方政府财政收入结构的戏称（董再平，2008），是地方政府利用土地换取财政收入的一种不当行为（岳贵宁、滕莉莉、王春花，2009）；而另一种则是纯粹的概念界定，其中不存在预设的价值判断，其所提出的“土地财政”指的是土地公共财政，即与土地因素相联系的财政制度。本文所研究的“土地财政”是上述的第一种界定，即地方政府通过土地运作获得财政收入的行为。
近几年来，地方政府的“土地财政”规模日益膨胀。据新华网报道，财政部2014年第一季度数据表明：本季度全国国有土地使用权出让达到1.08万亿元，同比增长40.3%，而同期地方本级财政收入仅为1.95万亿元，土地出让金占地方财政收入的比例高达55%，“土地财政”已经成为某些地方政府名副其实的“第二财政”。由此可见，“土地财政”问题现已日趋严峻。“土地财政”所衍生的社会问题绝不仅是刺激房价飙升如此简单，它还“暗藏着巨大的财政风险和金融风险，潜伏着社会矛盾激化、粮食安全以及投资和消费结构失衡等问题”，同时对于寻租、资源利用代际不公平、资源配置效率低下及收入分配不公等问题也具有重要影响。而且刘锦（2010）还认为“土地财政真正不可取的关键在于土地财政模式的弊端，即政府主导下的城市规模扩大化陷阱”。“土地财政”的弊端从现如今存在的一些社会问题均可见一斑，如：居高不下的房价、因征地而产生的群体性突发事件、失地农民以及过度城市化带来的“虚城”、“空城”等。
然而，就在这问题警钟频响，社会各界批评质疑不断的情况下地方政府为何仍乐此不疲地追求“土地财政”？其背后所蕴藏的原因引发了学界一系列的探讨与研究。杨圆圆（2010）认为地方政府对“土地财政”的依赖与制度激励和地方政府追求自身利益最大化的动因有关，地方政府“土地财政”的根源很大程度上在于中国的土地制度。吴群、李永乐（2010）则认为地方政府选择“土地财政”的内在逻辑在于：分税制改革后地方政府的财政压力、地方政府自利的理性选择以及地方政府间竞争和政治晋升。而陈志勇、陈莉莉（2009）则指出“地方政府财政行为策略化是在财政体制不健全、法治缺失时的必然选择”。康在富（2012）在综述了一系列学者的观点后，提出实际上征地制度安排、地方政府发展冲动以及政府主导的跨越式发展所带来的资源和资金需求才是引发“土地财政”的直接原因。上述学者的观点基本涵盖了当前学界对于“土地财政”归因分析的主流观点，大致可分为两类：第一，外在制度。包括分税制背景下税制和财政制度的缺陷、中国土地制度的缺陷、中国法制的缺失以及政治晋升制度的激励；第二，内在动因。如地方政府追求自身利益最大化的自利倾向，地方政府竞争和政治晋升压力下的地方发展冲动等。
学界除了深入探析“土地财政”背后所蕴含的一系列逻辑和原因外，对地方政府“土地财政”的运作机制也进行了研究，整合概括起来主要有如下四个方面：第一，通过土地出让获得土地出让金收入。这是地方政府“土地财政”收入的主要来源，是“政府以国有土地所有者的身份，将一定期限的土地使用权出让给土地使用者，而按规定向受让人收取的全部价款”；第二，低价出让工业用地以招商引资。低价出让工业用地看似并无多大的获利空间，但实则这是政府理性选择的结果。一方面低价土地所吸引的制造业资本能通过后续的税收满足地方政府的预算内财政需要，另一方面制造业的发展不仅创造了城市的GDP，还通过聚集效应吸引了大量外来人口以推动城市化的进程。这些后续效应对于地方政府而言都是有利无害的；第三，通过城市化建设促进土地相关产业的发展，增加地方税收收入。中央不断增设的中央地方共享税种挤压了地方政府的税收空间，于是地方政府便转而大力发展独立税种，而这些独立税种大多与土地出让和城市建设相关，因而土地相关税也成为地方政府“土地财政”的来源之一；第四，以土地为抵押获得银行贷款，融资以再投入城市基础设施建设和市政建设。
2“土地财政”归因分析：一个竞争视角下的分析框架
伴随着中国的市场化转轨，地方政府的独立地位日益突显。市场化所带来的显著特征之一就是竞争。中国地方政府由原来计划经济时期依附于中央的派出机构逐步转变成拥有一定财权事权的地方行政机构，其与中央政府和同级地方政府之间的关系日益呈现出竞争博弈的色彩。因此，本文就市场化背景下的竞争视角切入，从横向竞争和纵向竞争两个维度分析地方政府的“土地财政”行为。其中横向竞争指的是同级地方政府之间的竞争关系，而纵向竞争指的是地方政府与中央政府之间的竞争关系。
2.1横向竞争
同级地方政府之间的竞争有一个极为重要的制度动因，即政治晋升压力。而中国官员的政绩考核与政治晋升有着明显的可视化与集权特点。所谓政绩考核可视化，指的是上级对下级的政绩考核标准倾向于简单明晰的可视化指标，最为典型的即经济发展指标，如GDP、城市化水平等。而所谓政治晋升的集权化，指的是中央拥有任命地方官员的绝对人事权。这种政治集权导致了“对上负责”而非“对下负责”的政治激励和治理模式。这双重特点直接决定了同级地方政府间的竞争将集中于辖区内的经济与城建领域。因此，地方政府选择“土地财政”一方面可以扩大财源，增加财政收入以继续推进城市基建与城市化，另一方面在“土地财政”的操作过程中还能产生额外的经济效应。 基于上述逻辑，地方政府为了促进地区经济发展，招商引资、“筑巢引凤”是必不可少的手段。然而，除了完善基础设施和简化行政程序外，低廉的地价对于招商引资而言更具吸引力。因而，这就产生了文献综述中提及的“土地财政”的运作机制之一：地方政府间竞相以低价出让工业用地以招商引资。正因为有横向竞争的存在，地方政府一方面要以低价土地作为筹码获取经济资源，另一方面又陷入具有“低价惯性”的“竞次陷阱”不能自拔。在农转非农用地的严格行政审批与新增建设用地的总量控制下，地方政府工业用地的大量供应必然会压缩商业用地的可用空间。因此，地方政府便以“招拍挂”的形式将商业用地投入“市场”，通过竞买手段拉高地价，弥补低价出让工业用地的“亏损”。这一系列的政策组合是符合地方政府及其官员收益最大化的理性选择结果，而其根源则直接指向政治晋升压力下的地方政府间竞争。
2.2纵向竞争
在计划经济时期中国的财政制度具有高度的集中性，中央和地方不存在彼此的利益竞争，二者是处于一种“统收统支”的关系模式。然而，自从20世纪80年代中央对地方政府进行的“放利让权，分灶吃饭”的财政包干体制改革之后，中央与地方的纵向竞争格局日益形成。在此期间，中央财政一直处于一种入不敷出的状态，该体制一个明显的表现特征是两个比重（财政收入占GDP的比重和中央财政收入在总财政收入中的比重）都在下降，第一个比重由1979年的28.4%下降到1993年的12.6%，第二个比重由1979年的468%下降到1993年的31.6%。为了改善自身的财政状况，中央从1994年开始实行分税制改革。此举进一步增大中央与地方的利益竞争与博弈，而且财权上收与事权下放造成了地方政府严重的财权事权不对等的状况，与先前的财政包干体制相比分税制改革反过来使地方政府面临财政困境。因此，地方政府不得不另辟蹊径以扩大财源和增加财政收入，于是“土地财政”便应运而生。
而且正如刘锦（2010）所指出的，中央为了减少分税制改革的阻力刻意软化预算约束，即在一定程度上允许地方政府“自谋出路”。我们可以看到，中央在上收财权的同时，默许“给予地方政府一定的非正式税收自主权，比如各种非正式税收的收费权和以控制土地之类的稀缺资源获取租金的隐性抽税权”（陶然、袁飞、曹广忠，2007）。一方面分税制改革大幅度削减了地方政府的财政收入，使其不得不通过自己掌握的“编外”资源（例如土地）“另谋生计”以履行自身职责；另一方面软预算约束也给予地方政府一定的政策默许，使其得以利用制度缺陷满足自身的财政需要。这一紧一松的政策搭配虽说有利于推动分税制改革的实施，但其也为后来“土地财政”的滋生与成长埋下了巨大的隐患。
除此之外，中央在分税制改革的基础上不断增加中央地方共享税种，挤压地方税收空间也是地方政府积极发展“土地财政”的重要原因之一。分税制改革伊始地方政府保留的主体税种――营业税、企业所得税及个人所得税逐步被中央划为共享税种。地方政府为了确保自己的税收收入便转而发展地方独享的若干小税种，如契税、土地增值税、房产税和城市维护建设税等。这些小税种有一个明显的特点，即多数与土地出让和城市建设相关。如此一来，地方政府为了增加这些预算内收入便会极力推动相关产业的发展，因而“土地财政”更是一发不可收拾。
图1竞争视角下"土地财政"分析框架
3结论与政策建议
基于上述竞争视角下对于“土地财政”的归因分析，我们不难看出“土地财政”的产生实则是地方政府在自身利益最大化的前提下与中央政府和同级地方政府进行利益博弈的结果。各方竞争所带来的困境与激励使得地方政府将“土地财政”作为一个最优的行为选择，当然制度缺陷与监督缺失也对地方政府的“土地财政”行为起到一个助推的作用，使其日渐成风。因此，笔者认为想要有效解决“土地财政”问题，必须做到如下几点：
第一，建立科学的政绩考核制度，不以单一的经济指标论英雄。可量化的经济指标固然易于考察，但是其不仅具有片面性，同时又极易引发地方政府间的恶性竞争。因而必须回归政府本质，构建以“保障民生，提供服务”为重点的政绩考核标准，力求做到以点带面，全面科学；
第二，重构地方政府间的良性竞争体系，开展区域内的协同与合作；
第三，解决分税制改革的遗留问题，硬化预算约束制度，发展地方政府的主体税种，减少中央对地方政府税收空间的过度扩张，减轻地方政府预算内的财政压力；
第四，完善土地出让与征收制度，加强各方主体对土地问题的监督，同时也要建立科学有效的土地出让金管理制度。
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