促进小微企业发展法律问题调查研究
近年来，我国小微企业成为经济社会发展的重要力量，在增加就业、促进经济增长、科技创新与社会和谐稳定等方面具有不可替代的作用。世界经济发展的历程表明，虽然大企业是各国国民经济发展的支柱，但各国国民经济的基础始终是为数众多的中小企业。截至2013年年底，全国各类企业为1527.84万户。其中，小型微型企业1169.87万户，占到企业占到企业总数的76.57%，若将4436.29万户个体工商户纳入统计后，小型微型企业所占比重达到94.15%。据清华大学《全球创业观察（GEM）2005中国报告》显示，我国微小企业主创业动机多属生存型创业。
一、我国小微企业发展过程中存在的主要法律问题
1.科技创新制约因素多
科技型企业是第二次世界大战之后才出现的一种新型企业，科技型小微企业更是一个新生事物，其定义尚无权威统一的界定。（1）根据国家工商行政管理总局数据显示，截至2012年年末，我国中小企业数量约为5145万家，注册资本达33.08万亿元，其中，科技型中小企业数量约为293万家，注册资本约1.89万亿元。根据工信部的统计，当前我国的中小企业数量约占企业总量的99%，创造了大约65%的专利发明、75&以上的技术创新以及超过80%的新产品开发。（2）但目前小微企业在科技创新方面仍存在较多制约因素。
（1）小微企业科技创新环境有待改善
小微企业科技创新环境主要包括两个方面：其一，技术环境不完善。由于我国的教育体制更注重理论研究，其研究成果的应用性和市场化的能力不足，使得高校及科研院所为小微企业提供的技术创新支持非常有限。其二，政策环境有待完善。当前，我国宏观经济政策的侧重点仍然集中在大型国有企业的改革上。另外，我国对中小微企业的标准划分比较晚，针对科技型小微企业的专项政策更是较少，现行相关政策虽然涵盖了科技型小微企业，但是无法反映出科技型小微企业独有的特点，缺乏针对性。
（2）小微企业的知识产权保护体制尚不健全
许多科技型小微企业之所以成立，就是源于一项专利或技术，对于这类企业来说，保护它们的知识产权就是保护它们稳健成长的根本。虽然目前我国已经出台多部知识产权相关的法律法规，但在具体操作中，科技型小微企业知识产权被侵犯的情况屡见不鲜。从长远来看，造成的后果就是创新成本高、模仿成本低，最后没有科技型小微企业愿意进行技术创新。
（3）科技创新人才培养和引进机制不健全
小微企业囿于自身规模及所处发展阶段，一方面难以吸收高科技创新人才、管理人才等；另一方面企业的骨干知识型员工（3）流失现行严重，难以形成长久稳定的合作关系。另外，由于科技型小微企业的创立比较独特，掌握某种特定技术或信息的研究人员，发现某种技术或信息的市场前景，从而创办企业。既掌握某种技术又有管理才能的复合型创业者，对小微企业的发展是至关重要的，但是该种高质量的创业者往往是缺乏的。
2.融资难
其一，民间金融问题。世界银行将非正规金融分为三类：一是既非信贷机构，也非储蓄机构从事的融资行为；二是在借贷双方之间提供完全的中介服务；三是专门处理个人或企业之间的金融交易。民间金融在促进小微企业成长发展中发挥了很大的作用，也存在许多不可忽视的问题。有的为追逐资本利润放“高利贷”，一般的年利润在30%，致使一些小微企业无力还贷而破产倒闭。有的从事“洗钱”行当，为贪污、受贿分子大开方便之门。有的以高息高利为手段，大肆募集资金，进行金融诈骗、造假售假、恶意逃费债务等非法活动。
我国尚未建立健全民间融资法律制度，且缺少针对民间融资的专门法律法规，（4）在立法层级上主要由法律、行政法规和部门规章三部分构成，且均为原则性规定，其内容大致可以分为两类：保护规范和禁止规范。我国民间融资在法律层面上仍存在诸多问题。如，民间融资法律法规条款分散不系统、操作性和协调性差，民间融资与非法融资的法律界限不明晰，立法严重滞后于民间融资发展实际，法律监管缺位等。
其二，银行贷款门槛高。在小微企业的外源融资中，银行贷款是最主要的融资途径。小微企业由于信息不对称、金融所有制歧视（5）等原因，不仅难以在借款方面享受利率优惠，而且因为存在道德风险和较高的征信成本还要支付比大中型企业更多的浮动利息。目前，银行对中小企业的贷款大多采取抵押或担保方式，不仅手续繁杂，而且小微企业还要付出诸如担保费、抵押资产评估等相关费用。此外，我国信用担保体系不健全，难以满足小微企业融资需求。政府出资设立的担保机构通常缺乏后续的补偿机制；民营担保机构受到所有制歧视，只能独自承担担保贷款风险等。（6）
（2）互联网金融背景下的小微企业融资问题
其一，信息安全问题。互联网金融问题本质上仍然归属于互联网问题的框架内。人们在享受互联网带来便捷的同时，账号被盗、交易受骗、财产受损等信息安全事故时常发生。有学者将互联网金融信息安全风险分为内控建设或执行不到位等平台风险、客户端安全认证风险等技术风险、系统应急风险等系统安全风险、基于大数据处理虚拟金融服务的业务风险四种。 其二，资金安全问题。互联网金融背景下的小微企业融资方式既包括直接融资又包括间接融资。（7）在直接融资过程中，中介机构的起到牵线搭桥的作用。但在实际融资过程中，所谓的“中介机构”并不仅仅发挥着中间人的作用，而且还担任“资金保管人”，此时，互联网金融中介机构角色定位不准确以及管理不规范，便会滋生资金安全问题。由此，2013年年底，央行还曾建议应当建立P2P借贷平台的第三方资金托管机制。若中介机构仅仅是中间人的作用，此时，便不会产生资金托管问题。
3.财政支持问题
传统意义上的“财政支持”一般是指税收扶持，但针对小微企业的财政支持，理应做广义理解，至少应当包括税收扶持、降低贷款利率、政府专项资金、财政补贴、减少审批环节等等。2014年国家税务总局公布的《国家税务总局关于小微企业免征增值税和营业税有关问题的公告》规定，增值税小规模纳税人和营业税纳税人，月销售额或营业额不超过3万元（含3万元，同下）的，免征增值税或营业税。（8）该公告体现了对小微企业的税收扶持，但是，在执行层面，免税规定操作起来仍有困难，需要国税总局做出细则说明，明确技术层面上的操作问题。如该公告中的“小微企业”如何界定问题。另外，该公告内容的合理程度仍有待商榷。如限定销售额和营业额不超过3万元以及规定销售额或营业额而不是利润额，这会大大减少公告的适用范围。
二、我国小微企业发展法律问题的成因
1.小微企业科技创新的相关政策体系不完善
其一，小微企业的金融政策不够完善。在初创、成长、成熟等各个阶段，小微企业都有大量的资金需求。科技创新是小微企业的生存及发展壮大的根基，而科技创新需要足够资金条件的支撑。从目前看，我国支持科技型小微企业发展的基金只有创新基金和创业引导基金，种类比较少。并且这些基金主要以财政资金为主，对科技型小微企业的支持存在数额小型化、分散化的问题。
其二，小微企业的知识产权政策不够完善。目前关于小微企业的知识产权政策并不多，主要是以2014年国家知识产权局出台的《国家知识产权局关于知识产权支持小微企业发展的若干意见》为主，其主要规定了扶持小微企业创新发展、完善小微企业知识产权社会化服务、提高小微企业知识产权运用能力、优化小微企业知识产权发展环境等四个方面，其中第四个方面对于小微企业知识产权保护问题做出了政策性的指示，但是相关具体措施和配套措施至今没有形成政策性文件，其实施效果不言而喻。
2.信息不对称
小微企业“融资难”的根源在于信息不对称。一般而言，在传统金融背景下，银行能够以比较低的成本获得较多的有关大企业的信息。小微企业的信息不对称现象严重（9），潜在的逆向选择和道德风险较大，造成银行更愿意向大中企业贷款。而在互联网金融背景下，小微企业融资的信息不对称问题依然没有得到解决。互联网直接融资和间接融资的区别，并不在于在融资过程中有没有中介机构的存在，而在于中介机构在其中扮演什么角色。在直接融资过程中，中介机构的起到牵线搭桥的作用，此时中介机构的信用问题以及对于信息的掌控能力显得至关重要。在间接融资过程中，中介机构本身就是一个资金供给和需求主体，此时依然存在信息不对称问题，资金供给者可以通过大数据较为全面地了解资金需求者，而最终需求者因为技术等限制无法全面了解资金供给者的情况。
3.税收优惠政策缺乏适应性
税收优惠政策缺乏适应性，一方面，是指税收优惠政策缺乏执行性。当前的税收优惠主要停留在政策层面，即2014年国家税务总局公布的《国家税务总局关于小微企业免征增值税和营业税有关问题的公告》，而相关具体实施细则并没有出台，许多实践中有争议的问题并未得到解决；另一方面，是指当前的税收优惠措施范围过窄。根据现有政策，最突出的问题即是优惠政策的相关规定过于粗糙，优惠措施种类过少。
三、促进小微企业发展的法律对策
1.完善小微企业科技创新的相关政策体系
（1）加大对小微企业技术创新的专项资金支持
2012年 2月1日召开的国务院常务会议，对于进一步支持小型和微型企业健康发展提出要求，要扩大技术改造资金规模，重点支持小型微型企业应用新技术、新工艺、新装备；要完善企业研发费用所得税税前加计扣除政策，支持技术创新；还将实施创办小企业计划，培育和支持3000家小企业创业基地。目前，不少地方也实施了对小微企业技术创新的专项基金支持，例如广东2012年用于支持科技型中小企业从事高新技术产品的研制、开发和服务等技术创新活动的5000万“广东省科技型中小企业技术创新专项资金”，其中 80%将用于支持小微企业的技术创新发展。
（2）提高知识产权战略地位
我国小微企业一部分是以掌握某项技术或某种信息起步的，知识产权保护对其发展具有重要意义。我国目前对于小微企业的知识产权保护较为缺乏，首先，建议突出小微企业知识产权的重要性，将知识产权战略提高到国家战略的层面。其次，适时将小微企业涉及的商业方法、软件产品、互联网知识产权等新领域纳入知识产权的范围。最后，要促进知识产权的转化与利用，将由政府投入产生的知识产权归属下放到相关的企业部门。
2.互联网融资与传统融资齐头并进
（1）完善互联网金融监管
其一，互联网金融监管的基本价值取向。互联网金融监管应体现适当的风险容忍度。互联网毕竟是新生事物，需要为其发展留一定的试错空间，不科学合理的监管会抑制互联网金融的发展空间。正如美国经济学家莱弗所认为的，任何制度安排都需要在“无序”和“专制”两种社会成本之间权衡。因此，创新与监管并重，效率与公平兼顾，应是现阶段我们构建互联网金融监管法律规则体系的基本价值取向。
其二，互联网金融监管思路。目前，我国互联网金融的主要模式包括：第三方支付、货币市场基金变换为“宝”的理财产品、P2P模式、利用大数据进行金融放贷业务、众筹、传统金融的互联网化、互联网金融门户（10）、私募融资交易平台、网络货币（如比特币）等，首先应当理顺各类互联网金融模式的业务范围，在此基础上，明确互联网金融的监管主体、监管对象和监管范围等。 其三，确定金融中介机构的性质及构建信息披露制度。如上述所说，我国互联网金融的主要模式包括九种，其中，互联网金融门户采取“搜索+比价”模式（11），资金需求者不仅可以较为全面地了解资金提供者的情况，而且可以节约大量的融资成本。但是在间接融资方式下，中介机构本身作为资金供给和需求主体，最终需求者无法全面了解中介机构的信息，此时，便需要强制间接融资方式下的中介机构披露相关必要信息。目前学界将金融中介机构界定为“中间人”，但实践中中介机构实际充当着“资金管理者”的角色，从而滋生资金安全问题。笔者认为，应当在区分互联网直接融资和间接融资的基础上，分别确定中介机构的法律性质与角色。
（2）传统金融目前不可替代
互联网金融创新的是业务技术和经营模式，但其功能仍然主要是资金融通、支付清算、风险管理等，并未超越现有金融体系的范畴。就此而言，互联网金融可能并不会像有些人预言的那样彻底颠覆现有的金融体系。其发展只是又一次充分印证了诺贝尔经济学奖得主莫顿的“金融功能论”：金融功能比金融机构更为稳定（Merton，1995）。尽管互联网金融存在诸多优势，但其仍然无法完全替代传统金融。
其一，促进民间融资规范化。民间融资，在我国古已有之，它在产生之初是为了弥补正规金融机构留下的市场需求的真空地带，而随着民间融资规模的不断扩大，其原有的自发性、市场性和地区性等特点，逐渐暴露其盲目性和信息滞后性的一面，并伴随着商人逐利本性的极端恶化，很容易引起风险的发生，因此必须对民间融资进行合理规范和严格控制。民间融资的法律地位尚未完全确立，运行无序，部分民间融资以半公开、半地下方式支持小微企业，不但其作用受制约，而且存在较大的金融风险。
其二，建立面向小微企业放贷的金融机构。美国和日本分别建立了小企业管理局（12）和日本政策金融公库（13）。我国在2013年出台的《国务院办公厅关于金融支持小微企业发展的实施意见》中提出，积极发展小型金融机构，支持在小微企业集中的地区设立村镇银行、贷款公司等小型金融机构，推动尝试由民间资本发起设立自担风险的民营银行、金融租赁公司和消费金融公司等金融机构。（14）此处的“小型金融机构”便是一种面向小微企业放贷的金融机构，或者说是面向小微企业放贷的金融机构的雏形。可以各个地方结合本地实际，从小型金融机构开始，慢慢尝试，逐渐成熟，逐渐丰富面向小微企业放贷的金融机构的种类并扩大面向小微企业放贷的金融机构的规模。
其三，建立担保机构和被担保企业的资信评级制度。由于我国现阶段社会化的征信体系还未建立完善，对中小企业的资信评估工作应视具体情况在担保机构和商业银行间合理分担，其中两者间相互交换被担保企业的相关信息尤为重要，这种信息资源的共享可以大大节约双方的审查成本。此外，企业的信用信息资源不完全由企业直接提供，还要向工商、税务、质量监督、社会保障、公共事业、公安、司法等外围机构采集，再由资信评级机构（担保机构、银行或专门机构）根据企业最近几年里的财务表现，评出企业的信用等级。
3.加大财政扶持力度
其一，增强税收优惠政策的针对性。典型的针对性专项优惠政策即：针对科技型小微企业和环境保护性小微企业的优惠政策。合理的税收政策能够助力这两类小微企业发展，使小微企业成功实现转型升级。制定小微企业科技创新税收优惠措施，不仅要考虑企业的经济指标和发展潜力，还要考虑区域的差异以及不同区域企业的技术创新活动对所在区域及全社会的影响。
其二，适当降低税收优惠政策的门槛。在小微企业作为单独个体承担的微观税负层面，各大税种的税收立法中并没有专门针对小微企业的长期稳定税收优惠政策。小微企业与大中型企业同等纳税，承担相同税负。由于小微企业盈利能力比大中型企业弱，所以其承担的实际税负十分沉重。若税收优惠政策的门槛过高，则小微企业制定税收优惠政策的预期目的即会落空。
其三，丰富税收优惠政策的种类。借鉴法国《技术开发投资税收优惠制度》的规定，凡研发投资比上年增加的企业，均可免缴相当于研发投资增加额50%的企业所得税，最高限额为800万法郎。此外，对中小企业专利、可获专利的发明或工业生产方法等无形资产投资所获利润的增值部分推迟5年征税。首先，可以将税收种类从增值税和营业税，增加到企业所得税、个人所得税等；其次，可以将免征方式增加至免征、定额减征、定比减征、设置征税宽限期等；再次，可以分别制定非针对性和针对性的优惠政策；最后，可以设置阶梯式优惠政策，即达到不同条件的小微企业享受不同级别的优惠政策。
四、结语
小微企业是社会就业的主要承担者，促进、支持小微企业发展是目前我国对待小微企业的态度。融资、人才、税收优惠、土地等是小微企业发展早期的主要法律问题，随着小微企业的发展，科技创新和知识产权保护问题对我国小微企业的发展越来越重要。我国已重点针对小微企业的人力资源、税收、融资及科技创新几个方面出台了相关政策，再者，融资问题向来是小微企业发展最主要的制约因素，随着大数据时代的到来，互联网金融与传统金融的齐头并进，使小微企业的发展又进入了一个新的台阶。
注释：
（1）刘洛、陈树文认为，科技型小微企业是指拥有较大比例的科技型员工，甚至其创办者本人就是科技人员，并拥有一定知识产权、先进技术和知识，通过科技创新来提供产品或服务的小微企业。引自刘洛，陈树文：《科技型小微企业贷款客户经理工作绩效结构模型的检验》，《科学管理研究》，2012年第4期。
（2）引自工信部部长苗圩于2012年6月22日“第四届APEC中小企业对话师姐500强财富论坛”上的讲话。
（3）此处所指的知识型员工包括技术人员、研发人员、管理人员及营销人员等，这些人才统称为知识型员工。
（4）目前，民间融资的相关立法只是散见于《宪法》、《民法通则》、《合同法》、《公司法》、《证券法》、《商业银行法》以及行政法规规章和最高法院的司法解释之中。 （5）一般情况下，小微企业具有规模小，存续期限短，信用、资质相关信息不明确等特征，加上缺乏商业银行认可的抵（质）押物，往往难以获取商业银行贷款。
（6）光大银行.光大银行发布行业内首份中小企业财税政策研究报告.光大银行官网，2014.
（7）直接融资就是资金需求者向资金供给者直接融通资金的方式。间接融资就是资金需求者通过金融中介间接地向资金供给者融通资金的方式。
（8）2014年国家税务总局公布的《国家税务总局关于小微企业免征增值税和营业税有关问题的公告》规定，增值税小规模纳税人和营业税纳税人，月销售额或营业额不超过3万元（含3万元，同下）的，按照上述文件规定免征增值税或营业税。增值税小规模纳税人兼营营业税应税项目的，应当分别核算增值税应税项目和营业税应税项目的营业额，月销售额不超过3万元（按季度纳税9万元）的，免征增值税。
（9）小微企业经营活动不透明，财务信息基本不公开，通过一般的渠道很难获得。
（10）互联网金融门户是指利用互联网进行金融产品的销售以及为金融产品销售提供第三方服务平台。其核心即“搜索+比价”的模式。
（11）互联网金融门户采用金融产品垂直比价的方式，将各家金融机构的产品放在平台上，用户通过对比挑选合适的金融产品。其平台既不负责金融产品的实际销售，也不承担任何不良的风险，同时资金也完全不通过中间平台。用户甚至不需要逐一浏览商品介绍及详细地比较参数、价格，而是提出需求，反向进行搜索比较。
（12）美国为保证小企业的发展，设置了小企业管理局（SBA），颁布了《小企业管理法》。它的职能主要是向小企业提供银行担保，提供技术支持、提供咨询与管理培训以及帮助小企业获得政府采购等，以保证小企业的利益。
（13）日本政策金融公库专门为中小企业提供长期而低息的贷款，它是日本政府全额出资的金融机构（TASME），其职能主要是为中小企业发展提供稳定的中长期信贷支持、支持中小企业贷款证券化、提供信用保险等。
（14）《国务院办公厅关于金融支持小微企业发展的实施意见》第四大点中提出积极发展小型金融机构。打通民间资本进入金融业的通道，建立广覆盖、差异化、高效率的小微企业金融服务机构体系，是增加小微企业金融服务有效供给、促进竞争的有效途径。进一步丰富小微企业金融服务机构种类，支持在小微企业集中的地区设立村镇银行、贷款公司等小型金融机构，推动尝试由民间资本发起设立自担风险的民营银行、金融租赁公司和消费金融公司等金融机构。引导地方金融机构坚持立足当地、服务小微的市场定位，向县域和乡镇等小微企业集中的地区延伸网点和业务，进一步做深、做实小微企业金融服务。鼓励大中型银行加快小微企业专营机构建设和向下延伸服务网点，提高小微企业金融服务的批量化、规模化、标准化水平。（银监会牵头）
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