陕西省富县2005―2014年间退耕还林现状、存在问题与政策措施
中图分类号：S721 文章标识码：A 文章编号：1672-2310（2015）11-002-117
Study on the ecological benefit and Significance of Returning Farmland to Forest in Fu County
GAO Ce1，WANG Ji*，ZHANG Ling-yun1，GAO Ji-guo2
（1.Guizhou Normal University，School of Geographic and Environmental Sciences，Guiyang，Guizhou，550001，China；2. Office of Returning farmland to forest of Fu County，Fu County，Shaanxi，727500，China）
Abstract：The study in Fu County ShaanXi Province， for example， the contrast of returning farmland to forest by the end of 2005 and 2014， through the basic research， it analyzes the important significance of the project of returning farmland to forest project for the construction of ecological civilization， building a well-off society in an all round way and promoting the development of tourism economy. At the same time， analysis of the after returning farmland to forests， there are still some problems， and put forward feasible suggestions and measures.
Key words：returning farmland to forest；ecological civilization；Fu County
退耕还林还草是一项十分艰巨和复杂的系统工程，是一项在我国涉及面广、政策性强、群众参与度高的生态建设工程[1]。退耕还林是从保护和改善生态环境出发，将水土流失严重的耕地，沙化、盐碱化、石漠化严重的耕地以及粮食产量低而不稳的耕地，有计划、有步骤地停止耕种，因地制宜地造林种草，恢复植被。退耕还林不仅能有效的减少水土流失、减轻风沙灾害、改善生态环境，同时还能增加农民收入、调整农村产业结构、促进地方经济发展的有效途径[2]。退耕还林作为我国一项重大的生态恢复工程 ，对于缓解我国生态环境不断恶化的趋势， 减少和遏制水土流失以及土地荒漠化等生态问题具有重大意义[3]。黄土高原是我国水土流失最为严重的地区，加强林草植被建设，实施退耕还林还草是防止水土流失，改善生态环
*基金项目：国家“十二五”科技支撑计划项目（2012BAD14B02-6）；贵州省科学技术基金重点项目（黔科合JZ字[2014]2012号）联合资助。
作者简介：高 策（1991 -）男，硕士研究生。研究方向：土壤重金属污染治理。E-mail：1192453941@qq.com
通信作者简介：王 济（1975 -）男，博士，教授，硕士研究生导师。研究方向：土壤侵蚀、土壤重金属污染及生态修复。E-mail：wangji@gznu.edu.cn
境的有效途径[4]。延安市位于陕北黄土高原，属于生态环境脆弱、水土流失严重的地区[5]，是全国退耕还林示范市。自1999年退耕还林工程在延安率先实施以来，从国家到地方，都投入了大量的财力和人力，本着治理水土流失、改善生态环境、调整农村产业结构的原则，号召大面积退耕还林，以经济利益促使农民改变广种薄收、开荒种地、破坏生态环境的恶性循环，虽然取得了一定成绩，但还没有完全实现陡坡全绿化，林草全覆盖。于是延安市在国家没有出台新政策之前，自筹资金启动新一轮退耕还林工作。就富县的总体情况来看，可以说受益非浅，改善了生态环境，解放了大量的农村生产力，促进了农村产业结构的自行调节，有力地推动了农村产业结构调整的步伐。
1 研究区概况
富县地处E108°29′30″-E109°42′54″，N35°44′6″-N36°23′23″，位于陕西北部，延安市南部，黄河中游地区的陕北黄土高原，是中国革命圣地延安市的一个县。县域总面积4182km2，境内最高海拔1687 m，最低846.6 m，一般海拔在1000-1200 m之间。极端最高温度38.7℃，最低-25.2℃，年均气温9℃左右；年均日照2468.8 h；降水500―600 mm，无霜期140天左右[6]。全县辖9镇1乡1个街道办事处，239个行政村。2014年底全县常住人口15.7万， 城镇化率为52.0%。
2 富县退耕还林工程基本情况
截至2005年底，全县共完成退耕还林19.86万亩，其中退耕地造林9.58万亩，荒山造林10.28万亩。这19.86万亩面积的补助政策全部兑现后，全县可得到1.19亿元的国家补助资金，有1.6万多农户5.8万农民直接受益，分别占全县农村总户数和总人口的58和53%，向群众兑现的钱粮折合现金5565万元，全县农民人均501元。截止2014年底，全县共完成退耕还林工程造林32.64万亩，其中：退耕地造林14.06万亩，荒山造林12.88万亩，封山育林2.7万亩，巩固退耕还林后续产业3万亩；巩固退耕还林补植补造8.13万亩；涉及9镇1乡1个街道办239个行政村2.3万户19353个小班，分别占全县农村总户数和总人口的72%和82%。 对2005年底和2014年底退耕还林情况进行对比（图1），在这10年间，总的退耕还林面积增长了12.78万亩，年均增长1.278万亩，退耕地造林增长了4.48万亩，年均增长0.448万亩，荒山造林增长2.6万亩，年均增长0.26万亩，封山育林和巩固退耕还林后续产业是新的退耕还林工程，分别增长了2.7万亩和3万亩。
工程兑现全部结束后可兑现资金2.3亿元，目前已向群众兑现钱粮折合现金1.35亿元，农民人均受益1450元。实施退耕还林工程后，该县造林面积大幅增加，治理水土流失217平方公里，可使森林覆盖率提高5.2%。2013-2014年富县累计完成新一轮退耕还林任务4.28万亩，其中25度以上坡耕地2.78万亩，超前实施1.5万亩，共需兑现资金3824.4万元。其中市级财政投资70%，县级财政投资30%，并积极争取国家计划指标。兑现标准为生态林8年，经济林5年；从表1可以看出，粮食补助资金140元/亩，生活补助20元/亩，种苗费每亩一次性补助50元，超前实施每亩一次性补助300元。
3 项目实施意义
3.1 对于生态文明建设的意义
随着退耕还林工程的实施，从农耕文明迈向生态文明，黄土地绿了，百姓也富了，人与自然之间的关系也变得日益和谐。子午岭林区为黄土高原目前唯一保存完整的天然次生林区，它是在经历了明、清朝人为破坏形成裸露的丘陵景观后，自 1862 年开始弃耕还林，才形成了目前这样山青水秀的景象[7]。同时，政府通过退耕还林工程的实践证明，该工程不仅改善了当地百姓的社会福利，而且在该地区，特别是生态脆弱的地区，退耕还林已经成为土地利用的一种模式[8]。该工程使环境的承载力不断增强，每亩森林每年可吸收固定7.8tCO2，森林蓄积增长1m3可吸收1.66tCO2，150hm2造林每年可吸收固定一架737飞机全年的碳排放量，1hm2造林每年能固定一辆桥车全年的碳排放量。由此可见退耕还林碳汇作用十分明显，进而使生态环境的压力不断减轻，人与自然和睦相处的愿景逐渐变成现实，生态文明之花就这样在富县这块沃土上绽放。
3.2 对于全面建成小康社会的意义
通过退耕还林工程，从根本上改变了农民的生产、生活方式，把劳动力从传统农业中解放出来。农业结构调整力度大、后续产业发展规模程度高、农村剩余劳动力转移的好经济效益增长就快[9]。同时农民从退耕还林中也得到了较多的实惠，由于退耕还林工程的实施，众多贫困地区的农民得到了粮食和现金补助，成为生态环境建设的主动参与者和受益者。与退耕前相比，农村居民的生活水平有了明显改善[10]。在兴林中富民、在富民中兴林，使兴林与富民达到双赢，从而加快脱贫致富，实现全面建成小康社会的步伐。
3.3 对于推动旅游产业助力经济发展的意义
富县素有“塞上小江南”和“陕北小关中”之美称，退耕还林工程更是将这块沃土变成一颗陕北的“绿色明珠”，这将推动旅游产业的快速发展，使其成为周边的生态旅游景点，再加上富县有秦直道，著名的直罗战役，子午岭国家自然保护区，四通八达的交通枢纽，旅游产业成为经济发展的支柱产业将指日可待。
4 存在问题与不足
4.1 作业设计
近年来，退耕还林工程的上访事件，主要有面积不实、权属纠纷这两类问题。原来设计时的面积确认以图纸勾绘为主，很可能存在面积误差较大的问题；而在退耕还林工程的各项规定中明确规定权属不清的不予以设计，但搞设计的人员并不一定了解情况，而村干部如果再加入一些个人感情，这个设计很可能就有了问题。
4.2 补植补栽
每年的补植补栽任务量大面宽，尤其是荒山补植，从县到农户，都认为十分头疼，由于立地条件较差，成活率和保存率普遍十分低下，大部分农户已经对荒山补植失去了信心，认为补植也是劳民伤财。
4.3 业务培训
退耕还林工程的具体工作下放乡镇多年，此项工作中最薄弱的环节就是人员不固定、专业不对口，甚至对阶段性工作的程序都不清楚。但这并不是说这些同志不负责，因为他们历年来这些具体工作都由县退耕办一包到底，乡镇的主管领导和相关人员对此项工作的业务也不是很熟悉，没有系统地学习和操作过相关业务知识及政策、法规，同时乡镇工作杂而多，使得这些同志不能专一地单搞这一项工作，从时间到精力都得不到保证。
5 建议及措施
5.1 关于作业设计问题
在设计前应首先做好宣传动员工作，再查看土地承包合同，给有承包合同并积极参与退耕还林的农户予以设计，并大力推行农民参与式设计，参与式设计的优点是可以当面给农民讲清政策及要求，要求面积确认以现地实测为主，面积认定后农民签字，以行政村为单位进行公示。既规范了设计操作规程，又杜绝了徇私舞弊，有利于工程的顺利实施。
5.2 关于补植补栽问题
实践证明，荒山造林应以营养袋苗木为主，除鼠兔危害外，成活、保存率都在85%以上。从富县的自然条件来看，补植应提倡以常青树种油松、侧柏等营养袋苗木及早补植，成活率、保存率会大大提高。在全县的荒山中，除了集体的一部分外，拥有荒山的农户95%以上都有退耕地造林，应该不会剩余多少面积，而集体的一部分，可动员乡、村集体补植营养袋常青苗木。这样既提高了造成林成活率、保存率，又优化了林木的林分质量，解决了富县大面积的刺槐纯林现状。
5.3 关于业务培训问题
对相关人员及主管领导做一至两次系统的业务培训，为搞好此项工作打好坚实的基础，再结合具体的工作，组织人员下乡巡回现场（地）指导，使乡镇相关人员对业务尽快的熟而精。建议各乡镇配备2名以上专职人员，全面负责本乡镇的退耕还林工作。
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