财政分权对公共教育供给数量的影响
一、引言
（一）研究背景与意义。我国在1994年开始推行分税制改革，极大地提高了地方地积极性。分税制的改革将事权和财权在中央和地方之间进行划分，财政分权体制初步建立。中央和地方关系改变，也影响了公共产品的供给，公共产品的供给责任逐渐由中央负担为主，变为地方和中央共同负担。然而，由于我国分税制改革对公共产品的供给也有负面影响，主要表现在：一是分税制改革对事权缺少明确的划分，使得部分公共产品事权缺位；二是省级以下没有真正进入到分权的状态，省级以下公共产品供给的有效性必然受此影响。
我国教育目前面临着很多问题，财政性教育支出占GDP比重一直偏低，教育服务的水平跟不上经济发展的需求，等等。所以，本文将选取公共教育作为研究标的。
（二）文献综述。关于财政分权与教育供给的影响的现有文献，主要是实证方面的研究。乔宝云使用小学入学率来衡量初等教育质量，并发现地方政府之间的竞争会减少地方政府对初等教育的投入。但是很多学者认为其仅使用小学入学率衡量初等教育质量有局限，且其适用的Tiebout假说并不适用于我国。卢洪友认为财政分权体制导致了农村义务教育的落后，拉大了城乡教育差距。刘长生认为适当的财政分权总体上有利于提高我国义务教育的提供效率区域之间存在较大差异，对部分省份的义务教育仍会产生负面影响。
二、我国财政分权与公共教育供给的实证分析
（一）数据来源与指标选取。本文从财政分权角度出发，按照全面、重要、可量化等原则选取了以下指标进行研究。具体指标如下：
1、地方公共教育供给Edu，作为模型的因变量。政府对于教育的供给最直接的反映就是对教育的投入，因此本文选用财政性教育经费占财政支出的比重来衡量教育的供给。
2、财政分权程度Fd，作为模型的主要解释变量。本文采用用2002年乔宝云最早使用的“人均省级支出/（人均省级支出+人均中央支出）”来衡量财政分权程度。
3、财政自给度X，为了综合考量收入与支出，引入财政自给率=地方本级财政收入/地方本级财政支出。
4、经济发展水平PGDP，经济发展水平会对教育供给产生影响。
5、教育需求TS，作为模型的一个控制变量。教育需求会影响教育财政支出的规模和水平，用在校学生总数代表该地区公共教育需求。
（二）回归模型构建。本文使用面板数据模型进行实证检验，检验财政分权度是否对公共教育供给有影响。本研究中，组成截面的个体数据为全国31个省级行政单位，时间序列为年。统计软件为Eviews7.2。
本文所检验的回归模型如下，其中，i表示省份，t为年份，e为误差项。
EDU=α0+α1FDit+α2Xit+α3PGDPit+α4TSit+е
1、平稳性检验。在进行面板回归之前，首先对数据进行ADF检验，对PGDP取自然对数并一阶差分，在95%置信水平下，所有变量均为平稳性序列。
2、确定影响方式―Hausman检验。接下来用hausman检验确定模型的影响因素，确定是固定效应还是随机效应。检验结果P值为0，所以模型应该为固定效用模型。
3、确定模型形式-F检验。然后用F检验来确定模型形式，面板数据模型形式主要可以划分为三类：基本模型或不变系数模型；变截距模型；变系数模型。采用F检验发现该模型应为变截距模型，亦即各地级市之间财政分权对于教育供给的边际影响没有显著差异，而教育供给水平有显著差异。
4、面板回归结果。确定了模型影响方式和模型形式后，对面板数据进行回归分析，结果如下：
EDU=0.366-0.213FDit-0.059Xit-0.023PGDPit+6.03*10-5TSit+е
图1 面板回归结果
模型调整后的R2为0.69，说明模型拟合程度较好，除PGDP以外，其他变量在5%的显著水平上显著。解释变量方面，财政分权度与教育供给有显著的负相关关系，财政分权度每增加1个百分点，教育供给水平下降0.21个百分点。控制变量方面，人均GDP这一变量的P值为0.3，说明人均GDP对教育供给没有显著影响；财政自给度对教育供给有显著的影响，且与财政分权一样是呈负相关关系；在校生总数对教育供给有显著影响，在校生总人数对教育供给有正向影响，需求越多则供给越多。
三、结论与政策建议
（一）本文结论。本文根据2000-2013年间的财政支出和教育经费数据，构建面板数据，测量财政分权度与教育供给的关系，并且得出财政分权度对教育供给有负面影响的结论。理论上，分权让地方政府提供本地区所需的公共物品可以提高地方政府积极性。然而由于我国财政体制上的缺陷，和政治上的晋升机制，导致分权对地方公共教育供给产生了负面影响。一方面我国的分税制改革对事权的划分不够清晰，长期以来已经形成了财权与事权不匹配，事权下移财权上移的扭曲状况。我国的教育支出事权主要由地方政府承担，而对于教育财政的财力保障却不足，教育财政收入来源单一，以费代税，使得教育供给的水平难以保障。另一方面，教育具有一定的正外部性，政府投资教育的收益，除了当地居民可以得到，其收益还会外溢到其他地区。在地方政府相互竞争，官员晋升锦标赛体制下，教育投入高见效慢，并且在官员考核体系中只是一个“软指标”，不能有效提高政绩而为自己的晋升提高筹码。因此，当地方政府拥有较大的财政支出自主权时，在激烈地区间竞争中，就会因为教育的正外部性而减少投资。
（二）政策建议。第一，逐步将公共教育经费的支出责任上移。目前教育经费由地方负担比重较大，教育供给水平较低，应逐步提高教育经费中中央承担的比重以保证教育供给的数量。一方面，加大中央在教育支出中承担的比重有利于提高教育供给的水平，也有利于表明中央对教育事业的重视，提高各级政府对教育支出的力度；另一方面，加大中央在教育支出中承担的比重有利于将教育的外部性内部化，协调区域间教育供给的水平，促进教育供给的均等化。当然完全由中央政府来承担地方的教育经费也是不妥的，因为地方政府毕竟能从教育投资中获得一定的受益。第二，提高地方官员考核体系中公共教育的权重与重要性。目前，不仅仅是公共教育，我国其他民生类公共产品的供给也都存在供给不足的情况，这些很大程度上都归因于考核体系中过于“唯GDP是论”的目标。教育作为人民福利的一个重要组成部分，也是一项有益于社会稳定和经济发展的长期投资。要改善公共教育的供给，促进民生发展，就要逐步改革官员考核体制，增加公共教育等公共产品的权重，促进经济社会的全面发展，协调发展和可持续发展。
（作者单位：苏州大学东吴商学院）
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