商业银行代理国库集中支付业务的调查与思考
通过调查商业银行代理国库集中支付业务的实际状况，发现业务进展过程中依然暴露出监管不力等突出问题，这些问题当然不是一朝一夕的功夫就能彻底解决，需要立足于客观实践，加强政策落地和规范化引导。
一、商业银行代理国库集中支付业务暴露的问题
（一）商业银行的代理业务缺乏正规化，操作风险较重
商业银行代理国库集中支付业务必须依据严格的制度约束有序开展业务处置。然而，对于商业银行来讲，由于国库集中支付属代理型业务的范畴，大多数商业银行在国库集中支付的办理过程中，存在着账户开设的资料不完整、缺乏授权协议书、无人民银行开户状况的备案、预算单位依然存在基本账户等诸多问题，长此以往，导致管理的混乱局面，不但降低了国库集中支付业务的处理能力，更使资金面临极大的风险考验。
（二）未能形成完备的监管体系
代理银行的监管制度落实乏力，既有的国库集中支付业务的相关制度相对分散且缺乏整体性，不同制度章程之间未能充分衔接得当，给监管带来了不小的困难。早在2001年，国务院就出台了《国库管理制度改革试点方案》，因地方各级的财政部门所运用的配套措施各异，对代理银行的实际需要及业务操作方式也不完全一致。另外，业务的不断拓展使修订方法呈现多样化的态势，代理银行要遵循的方案规定较多，使经办人员很难完整掌握，这也给银行的监管履责带来了较大的麻烦。在推行集中支付制度以后，资金的收入和支出均在代理银行中出现，再同银行的国库单一账户清算，人民银行的国库部门仅能经由代理银行出具的相关清单和凭证，完成清算金额的核对，以此确认是否与国库的授权支付相一致，却对财政资金的合理使用缺乏有效监督。
（三）代理银行的补偿方式相对混乱
依据规范，财政部门要向代理银行支付一定的代理手续费，并垫付利息。但自改革以来，为数不少的财政部门依然未按此规定执行，在与代理银行订立的代理协议中也未确认有关事项，代之以一种变通的手段来弥补：财政部门已在代理银行设立了专门账户，并存入了一定额度的“铺底资金”，实际金额维持在数百万到数千万元的范围内。若零余额账户出于某些因素未与国库单一账户完成清算，则不得不用财政专项账户的资金来弥补缺口，待清算完毕之后再把资金转入该专项账户，杜绝代理银行产生资金垫支的问题；同时，财政部门依靠这一笔存款所产生的收益用于补偿代理费用，代理银行对此持默认的态度。但这类补偿方式易带来如下问题：零余额账户均与国库单一账户完成清算，但还与财政专项账户清算，这就增加了资金往来的繁杂性，削弱了国库集中支付业务的监管效能；其次，“铺底资金”导致批量财政资金脱离于国库。
（四）零余额账户存在余额
国库集中支付制度对零余额账户的应用和控制做出了详尽的规定，其中，预算单位、财政的零余额账户除特别因素外，日终余额均为零。然而，据调查，代理银行在处理业务的过程中，预算单位退票及系统故障的现象时有出现，致使零余额账户依然保存一定的余额。但制度未对此提出行之有效的应对策略，一体化的操作标准缺失，代理银行常采用以下两种手段处理：一是把余额预留到零余额账户里，待问题得以化解后再完成相应的支付，账户中的利息依照条款规定统一缴入国库；二是为确保账户的日终余额清零，把余额转到其他“中转性”账户里，待问题化解后再予以支付。
二、改进商业银行代理国库集中支付业务的有效对策
（一）健全代理业务的长效考评机制
首先，要根据结合人民银行代理业务的发展现状，不断地修订商业银行代理业务的长效考评办法，以业务监管为中心环节科学设置人员控制、流程管理、内部控制建设、资金清算和账务核算等多项考评指标，量化评分标准，增强长效考评的应用性和实用性。其次要完善考评机制，对监管的各项流程不断优化，统一制定“评分量化、季度汇总、年终考评”的程序，依据考评指标对评分进行量化，以季度为汇总的时间单位，年终实施年度总考评，并将考评结果予以公布。其次要借助风险评估体系不断地完善考核评价机制，以代理业务为核心，设置业务操作、内部控制制度建设、信息网络安全建设和业务风险规避等若干指标，合理细化业务操作的各项流程，依照风险防范的要求对细化风险项目，结合其危害程度设定对应的风险等级，立足于年度总考评的状况，对以上各项风险项目一一赋值同时加权汇总，进而得到风险总分。对比标准推行风险评估，以明确代理银行的风险等级，监督检查风险措施，加强内部风险防范、促进业务操作的正规化。
（二）创建切实可靠的国库监管体系
首先要立足于国库业务的发展需求，不断地健全相关法律规范，同时予以重新定位，发挥国库服务与监督管理的双重效能，对集中支付代理银行的各项违规问题的处罚办法加以细化，确认国库监督惩处权限及其实施流程。其次要将银行国库支付财政资金的形式予以系统推广。当前，地级以上的银行国库部门均引进了当代前沿的支付系统，绝大部分县级国库已更新了同城票据传输系统，并拥有等效于商业银行的资金清算能力，依照现行的章程规范、技术环境以及国库的发展现状，在人民银行、财政及相关部门信息网络化进程不断加快的过程中，逐步取消借助零余额账户由银行支付的环节，由人民银行的国库直接完成支付行为，同时清算财政资金，逐步保障资金支付不出现“中间环节”，极大地增强财政资金的应用效益。
（三）推动代理银行补偿机制走向正规化
要科学规范银行的补偿机制，首先从制度上明确代理手续费用以及垫付利息的核算要求，通过运用审计、监督等手段，确保财政部门将其全额、按时向代理银行支付，杜绝代理银行的各类不法操作；其次加强对财政资金的专项监管力度，把预算外资金及长期闲置的资金统一纳入到预算内监管，严禁“铺底资金”的现象出现；再次，国库部门要与财政部门共同设立对代理银行的奖励惩罚标准体系，督促并监督代理银行在业务办理过程中的规范性和合规性。
（四）加大零余额账户的管控力度
对业务操作的各项流程进行细化，加强零余额账户使用过程中的柜面监督，利用当代信息技术手段健全国库资金动态控制机制，以预防虚假支付所致的各类资金风险。要精确把握零余额账户的属性，依照《支付结算办法》等条款加强监管，使该账户在使用和控制时更加合理合规。针对零余额账户保留余额的问题，代理银行要标明余额产生的原因，规定余额的处理形式，严格禁止国库资金脱离单一账户体系运行。
三、结语
针对商业银行代理国库集中支付业务所暴露的突出问题，要有足够清晰的认识，健全代理业务的长效考评机制，形成稳固可靠的国库监管体系，健全代理银行补偿机制，做好零余额账户的管控，切实保障资金和信息的安全。
（作者单位为辽宁省大连市甘井子区国库支付中心）
