政府在国有商业银行改革发展中的作用分析
中图分类号：F83 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）05-0157-02
一、政府职能发挥所引发的问题
商业银行作为普通的公司法人，其概念区别于中央银行和投资银行，是一个以赢利为目的、以多种金融负债筹集资金、具有信用创造功能的金融机构。商业银行的存在实现了全球的资金融通，解决了国民经济发展过程中的资金需求问题。商业银行是自发形成的，是在经济规律和市场规律的双重作用下成长的，是经济社会发展中的重要产物。新中国成立以来，我国的国有商业银行身兼两个方面的功能。一是由其企业属性决定的商业银行所共有的基本功能，包括作为信用中介和支付中介，提供金融服务，进行信用创造等。商业银行在日常的经营活动中发挥这些功能，致力于提高经营效率，在向社会提供特定金融商品和服务的过程中，将追求利润最大化摆在第一位。二是由其国有属性所决定的基本功能。国有商业银行需紧密跟随国家政策方向，贯彻国家宏观经济政策，协助国家完成经济目标，以经济社会的繁荣促进整个社会的稳定和繁荣，最终实现国家综合利益最大化和综合国力最优化。自20世纪90年代初国家提出要建立“现代企业制度”后，大型国有企业都积极响应政策号召，大多数是按照“股改和上市”的思路进行改革。虽然许多国企进行了股份制改造并上市，但现代企业制度的建立还是一纸空文。一股独大或独占的局面已成为国企的通病。如果没有建立起完善的公司法人制度，就难以按当前经济的趋势制定发展战略，董事会的存在只会是形同虚设。近些年来，内幕交易、操纵市场等违法行为频频出现在报刊头条。2015年股市的动荡局面也与国有商业银行的行为牵连颇多。银行业在提高内部控制机制和风险管理技术方面，还存在着不足之处。如果政府仍然进行干预和控制，仍将国有商业银行作为贯彻实施宏观经济政策的有力工具，那么国有商业银行作为现代企业的属性就不能充分发挥，未来国有商业银行还将继续面临着类似的问题。
（二）政府金融管制造成银行业竞争上的不平衡
随着我国经济市场化程度的加深，股份制商业银行的发展前景向好。市场份额占比呈现出逐年上升的趋势，其中资产、存贷款的比例上升最快。但是国有商业银行仍处于银行业的霸主地位。面对全球金融环境的猛烈冲击，国有商业银行凭借绝对规模优势使得其所受影响要明显小于一般商业银行，主要原因是一般商业银行在资本规模、融资渠道、整体规模和发展潜力等方面与国有商业银行存在较大差距。因此，我们可得出这样的结论：国有商业银行与一般商业银行在国家经济发展中所处的地位是显著不同的，存在着竞争上的不平衡。因为基于我国严格的金融管制，金融领域存在强大的国家信用，所设金融机构仍是计划经济特色的行政审批或特许经营。严格的金融管制意味着金融领域由国家政策垄断，大众把对金融机构的信任等同于对国家的信任。另外，竞争扭曲和隐性不公平竞争可能与各级政府或明或暗的补贴行为有关，例如，金融服务的政府采购问题。通常，在建设需要大量资金投入的国家重点项目前，政府会进行预算，之后安排银行贷款。对银行来说，这些贷款项目虽然获得经济利润的空间不大，但因为有了政府的保底，除了几乎没有信用风险之外，还可额外获得社会和政治利益。我国政府更多地是在国有商业银行安排贷款。在这样的政府参与下，国有商业银行难以发挥其规模优势，也会加剧银行业间的不平衡，不利于我国经济社会的繁荣与稳定。
（三）政府干预促进了不良资产的积累
银行业是高风险行业，其基本功能是作为信用中介和支付中介，提供金融服务，进行信用创造，产生不良资产在所难免。在国际上，银行业通常将不良资产率的警戒控制率设为10%左右，而我国的监管标准要求是不得超过15%。从1999年开始，我国政府着手对不良资产进行大规模的处置，其中具体包括政府出资为国有商业银行剥离不良贷款、大规模地注资银行和对出现问题的国有商业银行的监管宽容并为之提供信用担保。据统计，截至2015年9月，国有商业银行的不良贷款仍有6 474亿元，不良资产率为1.54%。目前新增贷款特点表现为：趋势是集中流向大企业、大城市、大项目，且贷款种类多为中长期贷款，并倾向于向国家垄断性行业贷款。这些表现出的新趋势使得贷款风险分散难度加大。
二、推进政府职能优化转变的政策建议
（一）建立起完善的现代企业制度
要成为高效的现代企业，我国的国有商业银行必须实现规范化的股份制。着力解决所有者缺位问题，必须把对银行经营者实施有效监督的主体放在国家政府上，最后的收益索取权归政府所有，权与责的问题要对称。建立科学的内部控制体系，要把政府原有的对国有商业银行的决策权、管理权、监督权等一揽子权利放给股东代表大会、董事会和监事会。政府作为大股东的同时也要逐步退出绝对控股的位置，给予国有商业银行足够的空间。逐步实现国有商业银行的股权多元化，建立起完善的公司法人制度。
（二）放松金融管制并改变金融资源配置方式
政府应发挥好其作为政策引导者的作用：制定合理完善的产业政策，提供信息并且做到信息传达及时，致力于解决商业银行间信息不对称的问题；在金融资源配置方式上，我国政府不应像以前那样直接利用行政手段进行调控，正确的做法是行政、经济、法律手段三管齐下。应借助价格杠杆，充分发挥市场机制的作用，采用市场经济自由调节手段和间接的方式去干预商业银行间的竞争，鼓励不同类型的商业银行之间进行交流与合作，制定互惠互利的政策方针，以实现银行业间的繁荣发展，实现利益最大化目标。紧跟社会主义经济市场化的要求，对国有商业银行进行市场化改革，使其日益成为自主经营、自负盈亏、自我约束、自担风险的市场主体。 与此同时，政府应淡出国家信用，合理引导银行资金流向，做到不偏向于任何一方。原则上，不同类型商业银行间应处于对等的地位，政策方针的推出应建立在对不同类型的商业银行特点的充分了解上。但是，国家信用也不能完全退出，适当的国家信用对于维护整个金融体系的稳定是很有必要的。
（三）提高银行经营自主性并减少不良资产积累
随着银行业改革的不断深化，越来越多的城市商业银行走上国有商业银行改革发展的原有道路，继续着规模至上的发展模式。想要在这条“股改上市”的发展“标准模式”上获得持久健康的发展，就必须减少银行乃至整个社会不良资产的积累。减少银行不良资产，除成立资产管理公司（如汇金公司）外，还需通过改变政府、银行和企业三方的经济纽带关系，清楚地界定政府与市场之间的权力划分，落实政企分开的实施。转换地方政府的经济职能，监管并减少其在资本市场中或明或暗补贴行为，把地方政府对企业的直接控制转为间接控制。企业应加大投资力度，在能力允许范围内尽可能地吸引境内外有实力的战略投资者，形成多元投资主体，造成制衡之势，之后形成多元利益主体制衡，继而形成企业内部制衡，这样才能把企业的产权转移到真正具有经营意愿和经营才能的企业家手中。最后，政府要完善市场基础设施建设，制定有利于公平竞争的规则，使得企业与银行在有法可依的市场环境下开展经济活动。企业是充满活力的，政府的“守夜者”的职能也是充分发挥的，这样国有商业银行的改革发展之路也会变通畅。
