旅游乱象治理措施探析
作者简介：李兴刚，河北政法职业学院讲师，研究方向：民法学。
中图分类号：D922.29 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.06.379
近年来，随着人民生活水平的提高，越来越多的人走出家门到全国乃至世界各地旅游消遣。但是，在旅游过程中时常会出现一些扰乱旅游市场秩序的违规、违法行为，游客接触较多的有强迫购物消费、非法一日游、零负团费、擅自改变行程等，严格影响了我国旅游市场的健康、有序发展。同时，损害了旅游者的合法权益，让出游者心理蒙了一层阴影，甚至患上“恐游症”。更有甚者，在北京此类现象也时有发生，严重降低并损害了首都在中国人民心目的城市形象和良好印象。本文所论述的旅游乱象主要指黑旅行社、黑导游、黑营运车辆（俗称“黑社”、“黑导”、“黑车”）非法经营这一现象。随着互联网的发达，人们更多地借助互联网来办理一些个人事务。网上报名旅游便是其中之一。但因互联网管理存在一定的不规范，给不法分子以可趁之机。有些不法分子借此冒充正规旅游公司的网站以不正常的低价、“优质的服务”来招徕游客。该现象以“非法一日游”居多。“非法一日游”则是指一些不具有《旅行社业务经营许可证》的非法经营者，冒用正规知名旅游企业的名义或聘用有证或无证导游，通过派发虚假小广告或线上低价虚假宣传的方式，诱骗游客报名，随后与“黑票提”、“黑旅馆”、“黑车”等相互勾结，擅自改变行程增加自费项目或购物点，强制游客进行消费，以牟取非法收益。不明就里的游客从醒来那一刻，就不知不觉踏入了黑旅行社、黑导游所设下的冲冲陷阱，在旅游过程中从关到尾全是被宰的情形，如所签合同不正规甚至不签合同、旅游车上强行额外收费、旅游景点非事先约定景点、强行购物消费、拒绝交费被导游和司机赶下车、导游用语粗俗等等。在旅游过程中，更有甚者，游客的人身受到威胁。针对这些不合理、不合规，甚至违法的现象，国家必须出重拳加以治理。
一、不法经营行为存在的原因分析
黑旅行社、黑导游严重损害旅游者权益的行为屡禁不止，究其原因主要有以下几个方面：
1.宣传不到位。国家有关部门对相关旅游政策、法律、法规等宣传不到位，致使游客在面对类似旅游乱象等违法、违规行为时不知道如何应对。这一定程度上导致了旅游乱象的发生、存在和猖獗。并且，有关部门对当地的旅游景点、门票价格、旅游线路、住宿地点等宣传不够。这对人生地不熟的外来客在“非法一日游”面前显得力不从心，只得任其摆布。
2.工商、公安等行政部门对从事非法旅游项目的公司或单位排查不力、查处不严，甚至相互勾结，存在利益输送链条。这在一定程度上助长了不法经营者的嚣张气焰，甚至导致黑恶势力的介入。
3.部门间的综合协调机制尚未完全建立，相关部门之间责任不明确，难以形成合力，对游客所反映的旅游问题得到不及时或根本解决。政府管理部门怠于执法、相互推诿时有发生。对游客的举报或投诉即使受理也只是简单登记而已，之后不了了之。
4.游客尤其是外来游客出于人身安全以及顾及同行家人尤其是老人的感受，只得忍气吞声，不予投诉或举报。
5.因对互联网上的虚假或违法信息监管不力、处理不严，导致大量违法信息的存在和传播，其中即包含着大量虚假旅游网站和旅游欺诈宣传的内容。
二、不法旅游经营行为的治理措施
要彻底根除黑旅行社、黑导游、黑营运车辆不法旅游经营行为，必须将其作为一个系统工程来抓，要多管齐下，狠抓落实，共同努力。
1.国家有关部门应加大有关旅游政策、法律、法规等的宣传，使广大群众包括游客和经营者真正做到知法、守法、用法。尤其要帮助旅游者树立强烈的自我维权意识，对不法行为不能视而不见、不能袖手旁观，更不能忍气吞声，要敢于和善于拿起法律的武器与不法行为做斗争。只有这样，才能打击不法经营者的嚣张气焰，使其违法或违规行为有所收敛。同时，游客在旅游前一定要与旅游的组织单位签订正式的旅游合同，不能为省事或感觉没必要以及旅游组织者以各种理由不提供正式合同而不签订或放弃签订。这样，一旦发生纠纷，就会因缺乏法律依据而使自己的合法权益得不到及时、全面的维护。
2.加强对游客旅游消费行为进行积极引导，切实让游客树立起理性的消费观念，尤其在选择旅行社或旅游项目时不能只看价格而忽视服务，抛弃“唯价格论”、“低价至上”的观念和想法。比如根据我国《旅游法》及相关部门的解读，以及《合同法》有关规定，类似“一元钱”等超低价旅游合同是不合法的。但在现实中这样低价或零负团费的宣传却经常出现。虽有制度，却不能扼制不法行为的产生，其中主要原因之一还是宣传不到位。因此，应通过各种途径，利用各种有效载体，全方位宣传理性消费观念。
同时，为了更好地服务游客，有关部门可以在多个“关键点”进行定价管理，例如旅游交通、景区门票、餐饮服务和住宿服务等。也可对旅游交通的线路和住宿、用餐地点进行直接指定。这些做法可以很好地净化旅游市场，杜绝旅游乱象的发生。
3.对存在的黑旅行社、黑导游、黑营运车辆要及时地坚决依法、依规查处，决不手软。针对旅游市场，我国建立健全了旅游法律法规保障体系，基本做到了有法可依。相关法律法规主要有：《旅游法》、《合同法》、《治安管理处罚法》、《反不当竞争法》、《导游人员管理条例》等等。我们制订法律、法规或有关规章制度的目的是为了执行它，可以说是贵在落实。所以要取得预期效果，必须要求有关职能部门，如旅游、公安、运政、工商等部门在明确分工的基础上，建立统一的处置机制，密切配合、联合行动。当接到群众的投诉或举报后，一定要及时受理、及时处理，及时反馈，切实做到受理、查处和回复“一站式”服务，严格依法、依法追究涉案当事人的有关责任，如停止侵害、返还财产、赔偿损失、赔礼道歉、警告、罚款、没收违法所得、行政拘留、取消涉事车辆营运资格、停业整顿、吊销旅行社经营许可证、取消导游资格，情节严重者可追究当事人刑事责任。 4.建立上下联动治理机制。旅游部门、公安部门、工商部门、交通部门、物价部门等要建立工作会商制度，强化治理规范旅游市场秩序的共同责任，督促指导开展治理规范旅游市场秩序的各项工作。尤其是对严重影响旅游市场秩序、造成恶劣影响的案件实行督办制度，对处置不力、监管不严、不到位的问题，要严格问责，追究有关部门或工作人员的责任。同时，加大监管力度，联合执法，综合治理，组建综合执法机构（如旅游警察），真正形成合力，切实解决旅游执法权分散、效率不高、各自为政、互相推诿等问题。真正建立起事前管理、事中监督、事后处理的常态机制。
5.加强对网络虚假旅游信息的整顿。不法经营者所公布的信息主要通过互联网络，如假冒正规旅行社的虚假网站发布的低价旅游等欺诈信息，其中以“非法一日游”居多。随着交通和互联网的便达，许多游客以自助的方式出游，且以网络作为他们获得旅游信息的一个主要来源。《旅游法》第48条规定“通过网络经营旅行社业务的，应当依法取得旅行社业务经营许可，并在其网站主页的显著位置标明其业务经营许可证信息”。但不法经营者根本做不到也不想这么做。因此，为净化旅游市场环境，旅游主管部门与网络管理部门在其它部门如公安、工商等协助下，加大对网络上存在的虚假旅游信息（如虚假的旅游服务广告）和欺诈行为（如夸大和超范围以及误导消费者的宣传）进行严厉打击和全面清理。同时，还要通过各种方式和载体引导和帮助游客从网络上获取安全真实的旅游信息和识别虚假宣传。各旅游公司、网络媒体单位、百度等搜索网站要在自己的职责和能力范围内主动对假冒正规旅行社进行旅游宣传的虚假网站和虚假旅游广告进行清除屏蔽或举报。有关主管部门要全面加强对旅游市场秩序监管，对电商所发布虚假旅游信息的行为予以严厉查处。
6.创新监管体制，健全市场监督的长效机制，建立由政府主导、部门监管、行业自律、社会监督的监管体制，营造健康有序、诚实守信的旅游市场经营环境，提高旅客满意度，还游客一个公平、安全、舒适的旅游环境。
为进一步规范旅游市场，实现我国旅游业的可持续发展，需要多个部门的共同努力。要不断摸索和创新监管模式，大胆创新，锐意改革，严格执法，狠抓源头治理，从根本解决问题，才能杜绝不法经营者的违法行为，才能使我们的旅游业更快更好发展。
