浅析“人地钱”挂钩政策及发展思路
中图分类号：F299 文献标识码：A 文章编号：1672-3791（2016）03（a）-0051-02
改革开放30多年以来，中国城市化进程飞速发展，同时也取得了令世界瞩目的成效。进入21世纪以来，中国的城市化率正以每年0.9%的速度增长。据数据统计，截至2015年，我国城镇化率达到56.1%，城镇常住人口达到7.7亿。“十二五”时期，我国城镇化率年均提高1.23个百分点，每年城镇人口增加2 000万。
然而在高速发展的城市化进程背后，却带来了城镇土地集约利用水平低、土地城镇化与人口城镇化发展不协调以及农村耕地、宅基地大量闲置等问题。由于大部分地区仍然惯以“GDP论英雄”的发展思路，盲目追求发展指标，片面强调地方经济效益，导致城市以“铺摊子”“摊大饼”形式向外扩张，使得土地利用效率低下，土地浪费严重。据统计，目前我国城镇低效用地占40%以上，处于低效利用状态的城镇工矿建设用地约5 000 km2，占全国城市建成区的11%。由于土地城镇化的快速发展也出现土地城镇化明显快于人口城镇化的现象。有关调查统计表明：1990―2000年，土地城镇化的速度是人口城镇化速度的1.71倍；2000―2010年，这一指标上升到1.85倍。而合理的二者比值应在1.12左右（冯长春，2016）。与此同时，农村耕地，以及宅基地、乡镇企业用地等建设用地却由于大量农民工进城务工、农村缺乏足够的资金来源而大量闲置，“空心村”和“空心房”现象越来越普遍。2012年，《人民日报》曾引述国土资源部的调查称“我国每年撂荒的耕地近3 000万亩”（吴秋余，2012）。耕地闲置、抛荒带来的直接后果是危害我国的粮食安全。此外，据统计，目前我国农村宅基地闲置比例也已达到20%～30%。因此如何合理解决保护耕地以维持基本粮食安全与因城市建设而占用耕地的发展矛盾也成为亟待解决的问题。
大量农民工进城务工，也带来了“半城市化”现象。“半城市化”是相对于“城市化”而言的，指的是农村进城人口并未真正融入城市社会的状态（黎智辉，2013）。这表现为一方面农民工进入城市生活，为城市建设做出巨大贡献，另一方面却因为户籍制度不完善等原因而未与城市居民一样享有平等的住房、教育、医疗等社会保障。在此背景下，如何推进新型城镇化健康可持续发展，成为政府及学术界讨论的焦点。基于提高城镇化效率和质量的要求，在2016年两会政府工作报告上，李克强总理提出加快农业转移人口市民化，深化户籍制度改革，放宽城镇落户条件，建立健全“人地钱”挂钩的政策。
1 “人地钱”挂钩政策解读
“人地钱”挂钩政策的提出是一个当前中国经济发展面临新常态下对城镇化认识逐步清晰的过程。追溯来源，国家早在2008年就提出“推进城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩、城镇建设用地增加规模与吸纳农村人口定居规模相挂钩的试点工作”；2010年，在《国务院关于印发全国主体功能区规划的通知》中，也提出“探索实行地区之间人地挂钩的政策，城市化地区建设用地的增加规模要与吸纳外来人口定居的规模挂钩。”但从各地试点及反应的情况来看，这些政策的提出未取得令人满意的效果。原因可能在于面对中央政府下达的“指挥棒”，地方政府仍因为地方经济发展利益愿意挣钱而非花钱。
而“人地钱”挂钩政策与之前所强调的建设用地增减挂钩与“人地”挂钩政策相比，更加突出以人为本的新型城镇化，改变了地方政府以往为经济发展需求而未真正投入资金推动农业转移人口市民化的现状，在新政策中尤其加入了财政转移支付，降低了地方政府财政负担压力，有利于充分调动地方政府积极性。同时新政策有助于吸引农村人口向城镇转移，提高城镇化发展效率和质量。
新型城镇化是以人为核心的城镇化（冯长春，2016）。“人地钱”挂钩政策的实质是指将财政转移支付与农业转移人口市民化挂钩，城镇建设用地新增指标与农业转移人口落户数挂钩，基建投资安排与农业转移人口市民化挂钩，即实现“以人为根本，以业为核心，以地为保障，以钱为支撑。”新型城镇化下产业与劳动力呈现相互促进的作用，一方面产业结构的聚集与整合带动大量进城务工农民就业，而农民工则为产业的发展提供充足劳动力。在该过程中，作为另一重要要素的土地起到承载与支撑的作用。“人地钱”挂钩政策依据土地利用总体规划和区域城市发展规划，通过实现劳动力、土地、资本三大要素的流动与融合，起到保证城镇发展、保护粮食安全、保障农民权益的作用，促进人口与土地资源的合理配置，最终实现城乡统筹发展。
2 “人地钱”挂钩政策的发展思路
2.1 在法律层面完善与调整相关法律法规
虽然自2004年修正的《土地管理法》对于规范土地的利用和开发起到了一定程度的规范作用，尤其在土地征收、耕地保护等方面取得了一系列成就，但也需清楚地认识到，随着农地流转等现象的普遍以及对土地产权界定要求的更加明晰，《土地管理法》仍留有发展进步空间。《土地管理法》需要进一步完善对一些概念与内涵的分析和认识，做到科学规范，同时对于一些突出的矛盾与问题也要在法律层面上予以保障解决。“人地钱”挂钩是一项“人往城走、地随人走、钱随地出”的政策。对于“人地钱”挂钩政策，笔者认为同样需要在法律层面上进行确认，在强调其法律地位重要性的同时规范地方政府行为。此外，考虑到实行“人地钱”挂钩政策后随之出现的因大量农民工进城带来的如耕地抛荒、农地流转、进城农民工安置等问题也需要通过有关政策与法律予以完善和保障。尤其是针对农地流转政策，也应以法律层面予以完善。确立农民承包经营土地的物权属性，明确农地流转过程中的产权归属，对农地的所有权主体和经营权主体的法律关系进行明确界定，成为有效破解农地流转中各类法律问题的关键所在（许国强，2015）。同时，也应逐步实现土地流转市场的开放化，实现对农村土地资源的优化配置。 2.2 完善我国户籍制度改革
“十二五”期间，我国人口城镇化发展取得了令人瞩目的成就。然而，在所反映出的大量农村人口向城市人口转移的现象背后，我们也可以发现，在农民工进入城市之后，仍然主要从事第二、三产业，所谓机会的增加与收入的提高并未带来生活条件真正改善，同时，社会对于农民工群体的“经济吸纳、社会排斥”的现状并未有效缓解，农民工的城市适应水平较低，仍处于城市发展底层或半城市化边缘。探究原因，这些现象的出现可能是由于户籍制度不合理造成的连带反应。户籍制度是城乡二元结构的基础性制度，也成为目前阻碍流动人口实现社会融合的主要制度性障碍（李涛，2011）。因户籍制度不合理带来了两大方面的问题：一方面农民工因没有当地户籍造成其身份认同感较低，殷娟等（2009）在对长沙市农民工的抽样调查中发现，新生代农民工无法明确定位自身身份，其身份认同模糊化倾向十分突出；另一方面因为我国城市关于医疗、住房、就业、教育等一系列社会福利都基于户籍制度之上，进城务工农民工也因此受到在各项公共服务和社会福利安排上面临制度的排斥。因此，对于“人地钱”挂钩政策的实施，也需要配合完善我国户籍制度。只有解决好进城农民工的户口问题，才能真正实现“人往城走”的发展目标，进而提高城镇化发展的效率。对于完善我国的户籍制度改革，其着力点与突破方向应放在如何打破现有利益格局，如何革除其利益分配功能，以及如何配套教育医疗、社会保障等基本福利但不至于使地方财政捉襟见肘这3个方面（杜睿云，2011）。
《国家新型城镇化规划（2014―2020年）》中提出，到2020年，我国常住人口城镇化率要达到60%，户籍人口城镇化率达到45%，并且努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。对于目标任务的完成，“人地钱”挂钩政策将在顺利推进新型城镇化过程中发挥着关键作用，多部门的联合协作变得尤为重要。对于土地管理工作者来说，应进一步协调好土地城镇化与人口城镇化的关系，实行差别化的城市规模和人均占用土地状况，同时明晰土地产权界定，推动农地流转，“人地钱”挂钩政策才得以顺利落实。
3 结语
可以看出，“人地钱”挂钩政策作为2016年政府工作报告的热点新词，比起以往的“人地挂钩”办法，更有利于解决城镇化过程中农民工和其他常住人口难以在城镇落户、土地利用效率低下、资金不足等实际问题。但为保证“人地钱”挂钩政策得以顺利实现新型城镇化目标，仍需要国家以完善法律为前提，同时配以户籍制度改革为保障。
