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保险资金参与PPP项目的风险及防范措施

出处:论文网
时间:2018-12-05

保险资金参与PPP项目的风险及防范措施

  近年来,随着我国经济总量及人均收入的不断提高,我国保险业取得快速发展,保险资产保持快速增长态势。根据最新数据显示,截至2017年底,全国保险业资产总量达到16.75万亿元,较2017年初增长10.8%。全国保险资金运用余额为14.92万亿元,较2017年初增长11.42%。与此同时,随着国家政策的不断调整,保险资金的投资范围也在逐渐扩大,除了传统的银行存款、买卖债券、股票、证券投资基金份额等有价证券、投资不动产等渠道外,还可以投资基础设施与公共服务领域。特别是在2014年《国务院关于加快发展现代保险服务业的若干意见》颁布之后,保险资金加大了对实体经济的投资力度,在脱贫攻坚、长江经济带、产业发展、京津冀协同发展,一带一路与民生改善等重大国家战略中发挥了极其重要的作用。2016年6月14日保监会公布《保险资金间接投资基础设施项目管理办法》(以下简称《管理办法》)明确指出保险资金可以投资基础设施项目,并对保险资金采取PPP模式投资基础设施项目的,提出了两点明确要求:一是应当选择收费定价机制透明,二是具有预期稳定现金流或者具有明确退出安排的项目。2017年5月4日中国保监会发布《关于保险资金投资政府和社会资本合作项目有关事项的通知》(以下简称《通知》),对保险资金投资PPP项目的条件在《管理办法》的基础上进一步进行了细化规定。

  一、保险资金参与PPP项目的优势

  优势一:资金充足。高铁、公路、机场等基础设施项目所需资金巨大,而我国保险业近年来发展迅速,保险资金规模逐年增大。到2017年底,保险业资产总量已达16.75万亿元,根据中国保监会《关于加强和改进保险资金运用比例监管的通知》中的规定:“投资权益类资产的账面余额,合计不高于本公司上季末总资产的30%”,保险资金可以进入基础设施PPP项目的资金大约有5万亿元。根据财政部PPP中心数据显示,截止2017年6月,全国PPP项目入库达到13554个,总投资规模为16.4万亿元,其中进入落地执行阶段的项目为2021个,总投资为3.3万亿元。因此,从这两组数据可以看出巨大的保险资金可以为基础设施PPP项目提供充足的资金保障。

  优势二:投资期限长。基础设施PPP建设项目投资建设及资金回收期限一般都是长达十多年甚至几十年,前期建设需要投入巨额资金,后期的本金及收益都是逐年慢慢回收,这样使得投资此类项目的资金流动性较差,银行金融机构可以放贷的中长期资金有限。但是保险资金而言,投资期限较长恰好是其最大的优势之一,特别是寿险资金具有长期储蓄的特点,一般而言,寿险资金的平均负债期为15年,投保人缴费与保险金的支付之间存在较长的时间差,所以寿险类资金投资基础设施PPP项目的期限可以拉长至10―30年,两者之间实现较为完美匹配。

  优势三:风险偏好低。保险资金来自于投保人缴纳的保费,一旦将来被保险人发生预约的保险事故时,保险公司就应当按照保险条款及时偿付被保险人,因此保险资金的安全性是其投资考虑的首要原则。资本市场的一般规律是“高风险、高收益;低风险,低收益”,保险资金由于将资金的安全性作为首要考虑因素,因此保险资金的风险偏好偏低。PPP的本质属性就是政府与社会资本合作的项目,主要用于水、电、气、道路、桥梁、机场等基础设施建设领域,该类项目以政府信用为担保,带有一定公益性质,有政府的大力支持和相应的财政税收优惠,投资风险较低,投资收益较为稳定,投资安全性较高,这与保险资金的风险偏好低高度匹配。

  二、保险资金参与PPP项目的风险

  虽然保险资金参与PPP项目具有以上三大显著优势,但是任何投资项目都有一定的风险,如果风险识别不到位,风险防范机制不健全,都将遭受极大的损失。况且PPP项目在我国属于刚开始没几年的新型投融资模式,各地正在实践中试探摸索,因此准确识别其投资风险就显得十分重要。

  (一)政策性风险

  一是政府不当参与。现有政策要求政府在PPP项目主要负责政策设计环节,为企业提供稳定良性的运营环境,而不是承担商业运作的角色。政府的参与的确大大降低了PPP项目的运营风险,但是政府在此类项目中参与的程度如果把握不当,将会导致政企不分,市场化运作难以推进,最终导致PPP项目的失败。二是PPP项目特许经营唯一性难以保证。PPP项目的运营企业与当地政府通过谈判取得项目未来20~30年的特许经营权,但是目前的政策,还没有对特许经营权的唯一性提出较为明确的规定,一旦将来项目经营的唯一性丢失,项目的预期收益将打造折扣。三是对社会资本的定义不够清晰。??前政策将PPP模式中的社会资本定义为:“不包括本级政府所属融资平台公司及其他国有控股企业”,但是对于非本级政府的国有企业是否属于社会资本尚不清楚。从现有落实项目来看,PPP项目引入的社会资本多数依然是国有企业。四是公共产品无法实现自由定价。PPP项目主要是解决公共产品供给不足问题,而公共产品的价格一般都是由当地物价部门统一规定,企业无法根据市场变化灵活定价,企业正常利润可能难以得到保证,长期下去企业可能面临难以正常运行的情况。五是税收政策缺乏统一解释。在实际PPP项目操作中,经常会发现涉税问题分布在多个税法条例中,而各个税法条例对同一事项又做出了相互矛盾的规定,当前财政部仅仅对其中的某些争议条款进行了解释,但是还有更多相互冲突的条款依然存在。   (二)信用风险

  PPP项目的信用风险不仅仅指政府信用风险,也包括社会资本投资人的信用风险,具体而言是指PPP模式中政府与社会资本双方履约的意愿与能力及其信用保证结构的效用。所谓政府信用风险是指政府不按照约定履行相应的义务给PPP项目带来的损害。政府作为PPP项目的发起者与担保者,对于项目的顺利推进起到十分重要的作用,如果地方政府财政收入减少,又没有中长期预算机制的支持,财政赤字不断增加,还款能力开始下降,加之有些地方政府的契约精神不足,在PPP项目合作过程中就可能出现违约现象。比如印度大博电厂项目,1995年印度中央政府为该项目提供反担保。后来,由于印度经济形势下滑,协议中的马邦政府无力支付高额的电费,项目公司根据反担保协议要求中央政府兑现承诺,却遭到了中央政府的拒绝,导致项目的停滞。所谓社会资本投资人的信用风险,是指PPP项目中,社会资本承担了投融资、建设、运营、维护等绝大部分工作,这些众多的参与者,包括投资者、运营商、原材料供应商、维护商等资产负债情况,技术水平情况等等都存在一定的差距,其中的任何一方如果出现违约的情况,都会影响整个PPP项目的顺利推进。

  (三)市场运营风险

  一是市场需要变化的风险。该风险是指由于社会经济、资源环境人口数量以及法律政策等因素的变化导致项目当初的市场预测与实际需求之间出现较大反差而导致的风险。比如山东中华发电项目,中华发电公司在1998年获得了0.41元/度的上网电价,但是2002年菏泽电厂建成后,山东物价局根据电力市场的最新需求关系将电价定位为0.32元/度。另外,2003年后,山东政府将中华发电的最低购电量由5500小时减少为5100小时。电价的降低与购电数量的减少给中华发电公司造成重大损失。二是项目管理风险。对于保险公司而言,参与PPP项目之后,不能仅仅作为简单的投资者,还应当积极有效地参与项目管理,而目前对保险公司而言,这方面的人才较为短缺,需要在实践中逐步增强相应的投资管理能力,否者单纯将项目较为他方管理,难以保证自己的权益。三是流动性风险。虽然保险资金的投资期限可长达10年以上,正常情况下不会出现流动性风险,但是保险公司毕竟属于负债经营性企业,如果投资的时候没有很好地将资产与负债进行期限匹配,那么一旦发生重大自然灾害或意外事故,保险公司面临短期集中大量赔偿的情况,就有可能出现一定的流动性风险,甚至会影响整个保险公司的正常运行。

  (四)不可抗力的风险

  所谓不可抗力,是指事前无法预见,事中无法避免与无法克服的客观情况。比如自然灾害、战争、罢工等。比如上个世纪90年代中期,湖南某电厂获得国家发改委的批准立项,美国一跨国能源投资公司成为中标人,该公司与当地政府签订了特许权协议,项目的前期工作进展一切顺利。但是,当年爆发的科索沃战争,以美国为首的西方大国炸毁了我国驻南斯拉夫大使馆,对中国主权造成了严重的侵犯,国际形势的突变,导致当初双方签订的PPP项目难以履行,当地政府收回了中标人的投标保函,外商由于战争这一不可抗力的因素导致本项目的彻底失败。另外,PPP项目一把都涉及公共利益,有些项目由于种种原因可能导致公众利益受到损害,从而引发公众对此项目的极力反对,最终导致项目的流产。比如2007年厦门市海沧半岛的二甲苯(PX)项目,由于担心项目建成后危害公众健康,该项目遭到数百名政协委员与广大市民的集体抵制,最后厦门市政府不得不宣布该工程项目暂停。

  三、保险资金参与PPP项目的风险防范措施

  (一)严格挑选、仔细甄别拟投资项目

  保险资金参与PPP项目,作为一种保值增值的投资行为,严格挑选、仔细甄别拟投资项目是控制风险的第一要务,选择投资价值最大的标的才可能在未来取得预期的收益。至于如何挑选,如何甄别,可以借鉴资本市场的“先选板块,再抓龙头”的方法锁定目标。保险资金参与PPP项目应当优先选择基础设施建设板块,因为高速公路,高速铁路,城市地铁,机场,港口,供水供电等这类项目具有一定程度的垄断性,具有较为稳定的收益来源。其次选择基础设施项目时,应当优先选择行政级别较高的政府参与的项目,比如国家级、直辖市、省级与副省级政府牵头的项目,因为行政级别越高,财政实力越强,政府出现违约的风险就越小,项目的投资、建设与运营安全系数就较高。

  (二)全程参与,加强项目监督力度

  一是尽量提前介入PPP项目的磋商与谈判。如果保险公司与施工单位作为联合竞标的社会资本,就应当全程参与整个项目的磋商与谈判,力争通过多次磋商与谈判将风险控制在可以承受的范围内。保险公司即使仅仅作为财务投资人,也应当尽早介入合同的磋商环节,避免政府与施工单位商定的PPP合同条款伤及自己的利益。二是加强事中监管力度。保险公司风险控制部门应完善风险监测体系,加强对风险的监测和预警,对随时可能出现的风险要有较为成熟的应对措施。对于PPP项目而言,需要及时分析基础资产风险,调整资产认可比例,积极运用信息披露、内部控制、分类监管等手段,全面加强保险资金参与PPP项目的事中监管。三是加强事后监管力度。根据国际经验,保险资金的偿付能力监管是各国保险监管的核心工具之一。定期评估保险公司偿付能力现状,有针对性采取相应的补救措施。特别是中国保监会于2012年启动中国第二代偿付能力监管制度体系建设以来,要求更加科学地识别与计量风险,对风险偏高或者风险管理能力较差的公司要求进一步提高资本金。

  (三)完善相关的法律法规及操作标准

  首先,很多PPP项目前期的投资额很高,收益不确定性大,保险资金投资方会在综合考虑这些条件之后,根据其风险大小再决定是否参与这些项目。如果没有相应法律、法规保障保险资金投资方利益,PPP模式就难以有效推广。针对这一问题,各地方政府应当将关于PPP项目的法规加以完善,确定好政府和私营方的权利和义务,并按照法规来约束自身行为,避免频繁而随意地变化已有政策。其次,PPP项目还应该有明确具体的操作流程和标准,对招投标要求、服务方案要求等有明确的规定。例如,可由政府主导,在PPP项目正式实施之前,把政府和保险公司各自在PPP项目中应承担的风险以及要求的回报以PPP项目的操作标准的形式确定下来。总之,只有有关部门通过了立法等形式来对保险资金投资方利益给予充分的保障,才能吸引更多的保险资金投资到PPP项目。

  (四)适当调整信用评级方法

  依据《基础设施债权投资计划管理暂行规定》,偿债主体就必须先进行信用增级后才能对PPP项目进行债权投资计划,其偿债主体就必须先进行信用增级。信用增级依据抵押物的易变现程度和其担保人的实力大小分成了A、B、C三种方式,其增信等级由A到C逐渐降低。然而,过于繁杂的信用增级不仅会延长项目落地周期,而且需要偿债主体承担过多的担保费,保险债权投资计划对保险资金的吸引力会大大降低。有关政府部门可以调整一下信用评价方式,依据国内公认的专业性信用评级机构出具的债项评级和主体评级报告来决定是否要求保险公司采取增信措施。同时,有关政府部门应考虑到不同行业的风险差异,对国家现阶段重点支持的项目采用行业?u级和项目、偿债主体评级相结合的方式,增加项目审批的灵活性。

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