PPP模式下项目财务管理存在的问题和解决途径
一、前言
《关于加强地方政府性债务管理意见》文件的颁布，为区域证券融资问题的解决提供了有力的法律依据。而随着社会各界对公共设施建设需求的不断提升， PPP模式应运而生，其有效地避免了社会资本与政府资本之间的冲突，为社会资本收益与政府公共服务职能的发挥提供了保障，因此结合相关机构的管理特性，对PPP模式下项目财务管理优化进行深入分析具有非常重要的意义。
二、PPP模式下项目财务管理问题
（一）管理目标不明确
一般来说，企业为了达到某一目的进行的一系列财务管理活动就是企业财务管理。而相关目的则为企业财务管理的目标，其与项目企业财务管理活动息息相关。但是在PPP模式下，社会资本的融入促使项目财务管理有了公益性特征，即项目企业财务管理目标需摒弃以往利益最大化的原则，将公益理念纳入财务管理方案中。这种情况下，项目企业财务管理目标不明确，而项目企业的短期发展特性也导致了项目企业财务管理目标不稳定，制约了项目企业财务管理工作的有效开展。
（二）风险因素突出
一般情况下，项目企业管理方案的制定需主要管理人员就现阶段资金需要进行有效协商，然后由项目企业财务机构细化落实，充分满足企业股东的要求。但是PPP模式下，政府主要采用对外经营模式，以社会资本为主要的业务开展对象，项目企业则负责相关项目的建设实施、项目质量维护等工作。在相关项目开展过程中，社会资本企业需根据自身情况定期进行审计核对，如运营绩效、投资决算等。[1]以第三方为主的项目运营模式，直接导致项目运行决策权隶属当地政府部门，项目企业决策权的丧失及社会资本投资决策机制的运行导致项目企业运行关联交易的复杂性，阻碍项目开展过程中各项决策的有效开展，股东、政府、供应商等多方利益的冲突，也增加了项目企业财务管理风险因素。
三、PPP模式下项目财务优化措施
（一）强化成本管控力度
投资时间长、资金利润率低、投资金额大等是PPP模式下项目资金投资的主要特点。同时，PPP模式中当地政府机构的参与投资，导致PPP模式项目管理具备市政项目的主要特征，即工期要求紧、质量要求高、运行维护期长。现阶段，PPP模式下项目建设过程中资金流动率不高严重影响了各项工作的有效开展，因此项目企业应加强投入资金管理控制力度，依据当地市场变动情况进行财务资金估算，然后在当地财务政策法规的指导下科学制定资金控制方案，保证投入资金管控措施的有效落实。[2]在此基础上，可进一步细化投入资金管理标准，明确相关管理机构成本管控责任，如折旧年限、销售费用、成本费用、建设费用等，依照相关流程逐步强化成本管控。
在进行项目财务管理时，为了减少违规操作、成本损耗等现象导致的资金利用率不高的问题，政府部门可结合项目运行情况建立完善的法律体系，推动PPP融资立法进程。针对PPP融资模式应用情况，政府部门可进一步明确其应用范围，即PPP模式下审批权限、管理程度及融资流程等，建立合同框架风险分担体制、纠纷处理、退出体制及财政会计标准，充分发挥政府监管职能，在公众参与程度不断提高的情况下，为PPP项目的顺利实施提供有效的法律支持。同时，项目企业可综合考虑??地资源、政策环境、市场模式等相关因素，建立总承包机构管控、项目企业管控等双向管控成本机制，在相关机制的实施过程中，项目企业可根据实际情况建立相应的项目成本监管制度，针对整体成本、总生产费用、业务开展支出等资金利用情况进行成本管控。通过项目总承包机构、项目企业两级项目成本监管机制对项目投资成本的合理规划，也可进行投资成本、营业利润、销售收入的预先对比分析，从而为项目资金投入与工程建设支出的有效对应提供依据，进一步明确项目资金应用比例，降低非生产资金利用比例，保证资金的合理、高效使用，为项目资金预算监管的科学规范性提供保障。
（二）拓宽融资渠道
为了保证PPP模式的顺利开展，可通过PPP项目担保资金的建立、保险资金范围的拓展等方法进一步拓宽项目融资渠道。可引入信托资金、产业投资基金等私有资本，通过其在公共投资领域的融合，结合资产证券等方式盘活基础设备存量，并通过适应性缺口补偿基金的建立降低短期资金缺口障碍，从而降低政府债务负担。其次可放宽社保基金、保险基金等规模较大的PPP项目的资金投资限额。保险、社会等基金限额的调整可缓解金融风险导致的PPP项目经验压力，促使PPP项目投资回报率稳定提升。为了充分提升银行等项目资金发放机构对项目基础设施的资金支持兴趣，可通过建立PPP项目担保基金提高公信力，降低不良贷款或投资行为对项目的冲击。此外，还可建立市场准入机制，为私有资本进入PPP项目管理提供保障，政府部门可根据当地企业投资情况建立完善的前置审批、投资登记政策，如特许经营权等，进一步推动我国经济发展。
（三）建立风险共担体系
项目财务管理风险不可避免，而PPP模式下项目多方长期管理的特点也加剧了财务管理风险的恶化。同时，随着项目进行阶段的变化，财务管理风险也呈现出不同的特征。这种情况下，当地政府投资机构不仅需要承担政治风险，随着项目企业建设、投资回报、资金使用、运营风险的增加，其项目管控风险及资金回收风险也逐步增加，再加上项目实施机构在项目建设过程中存在安全、效率等风险，导致PPP模式下项目财务管理企业呈现出多种风险并存的局面。[3]针对上述情况，在项目财务管理过程中，项目管理机构可在项目进行阶段，结合各机构资金投入及管理特点，进行项目风险共担体系的科学规划，最大限度地减少风险恶化因素，有效规避项目财务管理风险。在PPP模式下，项目企业与当地政府具有紧密的联系，其不仅承担了部分政府监管职责，而且执行了政府财务管理措施。因此在项目财务管理过程中，为了实现项目企业的规范管理，保证项目安全管理措施的有效实施，可运用多方互查的财务管理方式找出项目风险因素，根据资产总量及项目阶段的变化不断优化调整，定期开展项目风险核查工作，如项目预算实施、项目资产评估、项目融资等，保证各项财务管理工作顺利开展。
此外，需要注意的是风险共担体系并不适用于短期高额收益体制。在运用风险共担体系的过程中，应明确各方风险责任分担比例，并加强各机构协调管理意识，采用更加有效的措施降低项目财务管理风险。
四、结语
PPP模式社会资本主体与政府进行了有机整合，不仅为社会资本的有效利用提供了保障，而且降低了政府、社会主体投资风险。由于PPP模式在我国运行时间较短，经验还不足，导致其在财务管理过程中出现了一些问题，严重影响了项目财务工作的高效开展。因此，项目企业应明确自身职责，建立多方风险共担机制规避风险，结合财务定价机制与成本管控机制，为PPP模式的有效运用提供保障。
（作者单位为宿豫区财政局）
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