1978年前后人力资源配置及效率比较研究
出处：论文网
时间：2006-04-24
二、人力资源配置政策和制度的形成
正是由于上述的低素质劳动力严重过剩而高素质劳动力又严重短缺，因此市场机制对人力资源的调节就存在着一定程度的“失灵”，再加上当时实施的优先发展重工业赶超战略和向社会主义过渡，于是就形成了独特的中国人力资源配置政策和制度。这个政策和制度的出发点，既是为优先发展重工业的赶超战略服的，是为建立和巩固单一公有制和计划经济的社会主义服务的，也是立足于中国人口多、底子薄这个基本国情，从保障全体人民的生存和发展权基本原则出发，以平等占有有限的生产资料、发展生产来解决“吃饭”（就业）为理念的。1949年9月16日，毛泽东在著名的评论《唯心历史观的破产》中批评了美国国务卿艾奇逊对中国发生革命的解释[10] ，提出中国完全可以解决自己的吃饭问题，其办法就是改革生产关系和发展经济，正如解放区已经做的那样。在社论中，毛泽东还首次公开宣布了中国共产党和人民政府将在城市中对国民党政府遗留下来的工职人员实行“包下来”政策，采取“三个人的饭五个人匀着吃”的低工资、多就业政策；与此同时，还严格限制私营企业解雇工人（以不能维持为限）。至于在农村，更是实行了彻底的“耕者有其田”政策，实现了最充分的就业。在1952年土地改革完成以前，甚至鼓励城市中失业的人口返回农村参加土改，重新成为农民。
1952年8月，国务院根据毛泽东的提议，专门召开了全国就业会议，试图彻底解决城市的失业问题。会议同时也讨论了农村中存在的大量富裕劳动力的出路问题，认为这需要靠就地发展非农产业来解决。
1953年10月中国共产党宣布向单一公有制和计划经济的社会主义过渡，最深层的理念之一，就是坚信公有制和计划经济，相对于个体、私营经济和市场经济来说，能够实现劳动者与生产资料的最佳配置，并能够最大限度地调动和发挥生产者的积极性，以而加快经济发展。从1951全国试行农业合作化决议草案年到1955年合作化高潮前，尤其是1953年以前，调查显示：农业合作社与单干农民相比，不仅可以通过增加劳动时间（精耕细作）来实现农业增产；而且可以更有效地安排农业富裕劳动力从事副业生产（当然这些合作社一般都得到政府的扶持）。这个结论是后来大力发展合作社的主要原因之一。在城市，由于国家对私营经济从信贷、税收、供销、劳动政策等方面加以限制（不能与国营、公私合营企业和合作社平等竞争），加上企业主和工人对未来的预期（即社会主义前景），私营经济不仅比国营企业效益低，大部分企业处于经营困难的境地；另一方面，私营企业的存在，还限制了国家对最稀缺的技术人员、熟练工人和管理人员的调配，认为国家不能最有效地利用这部分人力资源。
在1950年到1957年期间，还逐渐形成了政府控制城乡之间人口流动的制度。本来，劳动力的自由流动是充分利用劳动力资源的最重要条件，也是成本最低的劳动力资源配置方式。因为就每一个劳动力来说，其总是愿意由自身效益低的地区职业和职位向效益高的地区、职业和职位流动，以实现自身利益的最大化，这种自主决策、风险和收益均衡的流动对流动者本人来说，应该是最具理性的。但是，上述设想是在市场机制完全成熟条件下才可能实现的。20世纪50年代的中国劳动力资源，一方面表现为低素质劳动力大量过剩，另一方面则表现为高素质劳动力非常短缺，供不应求。因此自由流动的结果，一是大量劳动力从农村流入城市和工矿区而找不到工作；二是有技能的专业人员和工人到处被“挖”，尤其是工人，使企业、尤其是国营企业的职工队伍不稳定，工作受到影响。特别是国营企事业单位，由于工资等待遇的决定权不在企业、甚至部门领导机关手里，市场调节很难保证高素质的人才集中到政府和国营企业。1951年中央政府规定各地国营企业之间不得互相“挖”雇，1952年规定高校毕业生由国家统一分配，主要是政府试图通过计划调配来优化极为短缺的高素质劳动力资源的使用。而1953年开始限制城市企事业单位自行雇佣来自农村的劳动力，则是为了限制农村低素质人口自由流向城市，减少城市就业和市政建设压力。
到1956年底社会主义改造基本完成以后，不仅城乡之间、地区之间、企事业单位之间劳动力的自由流动基本消失，而且国营企事业单位、公私合营企业、非农业的合作社系统招收和辞退职工的自主权、工资决定权也控制在政府有关部门，职工人数、工资总额成为政府控制企业的最主要的计划指标。至于“大跃进”和三年困难时期因“权力下放”和饥荒导致的大规模人口在产业和区域间的流动则不属于常态。
由于实行计划经济和要求城市待业青年到农村和边疆去，1957年的城市待业率即由1952年的13·2%降至5·9%，1978年为5·3%，根据日本学者南进亮等的推算，除“大跃进”期间外，其间城市失业率基本上在7—8%之间摆动。[11] 在农村，由于实行“集体所有制”和“按劳分配”，使得农村过剩劳动力“隐形”于农业之中，不仅消灭了失业现象，甚至还可以接纳城市失业人口（知识青年上山下乡）。
综上所述，人力资源配置政策和制度的形成，实质上是对由市场配置还是由政府配置的选择过程。而选择何种人力资源配置方式，实际上还取决于国际环境以及我们的认识。根据当时中国人力资源丰富而资源和资本短缺（因此劳动力供过于求，价格低廉）的情况，如果国际环境允许，能够实行对外开放，在发展基础工业的同时，充分利用国外资源和市场，适当发展劳动密集型产业（如解放前利用外国棉花和羊毛发展棉纺和毛纺），就可以形成市场主导型的人力资源配置制度，即劳动者可以自主和自由地由收益低的行业和地区向收益高的行业和地区转移。二是国际环境严峻，在资本和市场相对封闭的条件下，依靠“自我剥削”（压低消费和提高积累）和国家提取剩余，优先发展重工业，这就会形成政府计划管理的人力资源配置制度，即国家掌握人力资源在产业之间和地区之间转移。我们之所以选择后一种方式，既有国际环境的客观因素，也与我们的主观认识有关。
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